المراقبة المالية للدولة على المقاولات العامة

مقدمة

إن الوظيفة الاقتصادية للدولة تحتم عليها التدخل لاحكام قبضتها على الأنشطة الاقتصادية لمواجهة كل التحديات التي تفرضها الحياة الاقتصادية، وبذلك لم تعد مهمتها في الوقت الحاضر تنحصر في تنظيم وتوجيه وتخطيط الاقتصاد ،بل أصبحت تتدخل فيه بشكل مباشر وتمارس انشطة صناعية وتجارية عن طريق المقاولة العمومية التي أصبحت اداة لتنفيذ المخططات والمساهمة في 

تنظيم وخلق انسجام اقتصادي ،وتنفيذ سياسة الدولة في المجال الصناعي والتجاري. 

فإنشاء المقاولات العمومية كان نتيجة لتطبيق سياسة الاقتصاد المختلط الذي تعتمد تقنياته على إشراك القطاعين العام والخاص في شركة واحدة، وتكون مساهمة الدولة في المقاولة العمومية إما بشكل مباشر،أو غير مباشر أو بصفة حصرية او مشتركة.

ولعل هذه المساهمة في رأس المال هي التي تخول للدولة حق ممارسة الرقابة على المقاولة العامة، وتستهدف الدولة من وراء هذه الرقابة ضمان التوازن بين استقلالية وفعالية المقاولة العامة والحرص على احترام مبادئ التسيير وتحقيق التناسق والانسجام في مجموع القطاع العمومي ضمانا للمصلحة العامة. وتهم هذه الرقابة الجانب الإداري والمالي ناهيك عن الرقابة القضائية التي تناط مهمة القيام بها للمحاكم المالية دون أن ننسى الرقابة السياسية التي يقوم بها البرلمان . 

فأما بخصوص الرقابة الإدارية فهي التي تمارس من قبل السلطات الإدارية المختصة،وتشمل المقاولات العمومية التي تتخذ شكل مؤسسات عامة ذات طابع صناعي او تجاري وكذلك الشركات العامة والشركات التابعة العامة ،وشركات الاقتصاد المختلط ،ثم المقاولات ذات الامتياز. و تتغير هذه الرقابة حسب شكل المقاولة العامة فبالنسبة للمؤسسات العامة التي تتخذ شكل مؤسسة عمومية تكون الرقابة الإدارية متجسدة في تعيين كبار المسؤولين عنها ،وذلك في تركيبة المجلس الإداري لهذه المؤسسات ومن جهة أخرى فإن مبادئ اللامركزية المرفقية تدفع بالسلطة المركزية إلى إجراء رقابتها على الهيئات اللامركزية. 

أما بالنسبة للمقاولات العامة التي تتخذ شكل شركة ،فإنها تخضع لرقابة السلطات العامة من خلال تعيين الدولة لمندوب الحكومة المكلف بمراقبة تسيير الشركة،ناهيك عن تبعية الاجهزة المسيرة لتلك الشركات للدولة (الجمعية العامة للمساهمين /المجلس الإداري)حيث يتم بواسطة هذه الأجهزة توجيه نشاط الشركات بما يحقق السياسة العامة للدولة في الميدان الاقتصادي. 

إضافة الى هذا النوع من الرقابة على المقولات العامة هناك أنواع أخرى لا تقل أهمية إلا أنها تبقى ثانوية بالمقارنة ونقصد هنا رقابة المحاكم المالية التي تصنف ضمن خانة الرقابة القضائية والتي تتميز بكونها رقابة بعدية وتفتقد الى الميكانيزمات الضرورية لتفعيلها وتجسيد نتائجها على أرض الواقع.أما النوع الأخير من أنواع الرقابة فهو الرقابة السياسية التي تبقى ضعيفة ودون أي أهمية مقارنة مع باقي أنواع الرقابة الأخرى على الأقل في ظل النظام الحالي على امل أن يتم التوسيع من هذا النوع من أنواع الرقابة مستقبلا وجعله أداة فعالة وذات أهمية قصوى. 

و لكن اهم انواع الرقابة و التي ستشكل محور دراستنا،فهي الرقابة المالية، و يقصد بها تلك التي تمارسها الدولة على المقاولات العامة بموجب القانون رقم 69.00 المنظم لرقابة الدولة المالية على المنشات العامة،حيث يقوم وزير المالية بهذه المناسبة بدور أساسي في تنفيذ هذه المراقبة المالية بمساعدة المراقبين الماليين والمحاسبين العموميين ،وذلك بمتابعة التسيير المالي للمؤسسات لمختلف المقاولات العمومية. 

فما هي إذا مرتكزات هذه الرقابة؟ و ما هي أهم المقتضيات التي أتى بها القانون 69.00 المنظم لرقابة الدولة المالية على المنشات العامة ؟ 

المطلب الأول:الهيئات المختصة بالرقابة المالية

يختص بممارسة هذه الرقابة مجموعة من الهيئات،بتقدمها وزير المالية باعتباره المسؤول عن تنفيذ السياسة المالية للدولة،وذلك طبقا للظهير الشريف رقم 1.03.195 الصادر في (11 نوفمبر 2003) بتنفيذ القانون رقم 69.00 المتعلق بالمراقبة المالية للدولة على المنشات العامة وهيئات اخرى ،الذي نسخ مجموعة من القوانين الأخرى التي كانت تنظم هذا المجال بمقتضى المادة 24 منه ومن بينها الظهير الشريف رقم 1.59.271 الصادر بتاريخ (14 ابريل 1960) والمتعلق بمراقبة الدولة على المؤسسات العمومية والمكاتب والشركات ذات الامتياز وكذا الشركات والهيئات المستفيدة من المساعدة المالية التي تمنحها الدولة أو الجماعات العمومية ،إضافة الى نسخ ظهير (19 يوليوز 1962) المتعلق بالنظام الأساسي لمستخدمي المقاولات،ناهيك عن مجموعة من الظهائر الأخرى المتعلقة بهذا الموضوع. 

الفقرة الأولى : وزير المالية ومراقب الدولة (المواد 11،12،13)

يعتبر هذا الوزير على رأس الجهاز المركزي الذي يخضع له كل المراقبين الماليين والمحاسبين العموميين وهو يمارس بالإضافة الى اختصاصاته التقليدية الحق في المصادقة على الميزانية والحسابات الختامية والسنوية وتمديد أو تقليص المساهمات المالية.ويتدخل في مساعدته للقيام بهذه المهام مراقبو الدولة المكلفين بالاداء ناهيك عن بعض الهيئات الأخرى كما هو الحال بالسبة لمندوب الحكومة.طبقا لمقتضيات القانون 69.00. 

ولعل هذا التنظيم يتشابه مع نظيره في فرنسا فيما يخص المراقبة او الاقتصادية ،حيث يمارسها وزير المالية الذي يتمتع في هذا المجال بسلطة التدخل في مجموعة من قرارات الوصاية الإدارية أو التقنية التي يتخذها بالمشاركة مع الوزير المعني بالأمر،كما يمارس سلطات خاصة عن طريق هيئة مراقبة الدولة أو المكلفين بمهمة المراقبة المالية.ونذكر على سبيل المثال لجنة مراجعة الحسابات والتي تقابلها في المغرب لجنة التدقيق التي نص عليها القانون 69.00 المتعلق برقابة الدولة المالية على المنشات العامة والتي سنفصل دورها ووظائفها في محور لاحق. 

وتتحدد مهمة الرقابة المالية للوزير المكلف بالمالية على المقاولات العمومية طبقا لأحكام القانون في قيام السيد الوزير بتحديد كيفيات تطبيق هذا القانون بالنسبة الى كل مؤسسة أو مجموعة من المؤسسات العامة.ويحدد لهذه الغاية إجراءات تحضير الميزانيات والبيانات التوقيعية لمدة متعددة السنوات وإقرارها والتأثير عليها وطريقة مسك محاسبة الامر بالصرف والمساعي الواجب على مراقب الدولة القيام بها وكذا السجلات والحاملات الأخرى المتعين مسكها من لدن الخازن المكلف بالأداء كما يقوم وزير المالية بمراقبة الوثائق التي يتم بمقتضاها توقع وتقييم وترخيص عمليات الاستغلال والتمويل والخزينة وعمليات الاستثمار برسم السنة المحاسبية المالية. 

الفقرة الثانية:مراقب الدولة (المادة9)

لا زال هذا الجهاز يتمتع بصلاحيات واسعة إذا ما أجرينا مقارنة بينها الاختصاصات التي خولها له ظهير 14 ابريل 1960 والاختصاصات الممنوحة له بمقتضى ظهير 11 نوفمبر 2003 حيث يحضر مراقب الدولة بصفة استشارية جلسات مجلس الادارة أو الجهاز التداولي وكذا اجتماعات مختلف اللجان المحدثة تطبيقا لأحكام النصوص التشريعية أو التنظيمية أو النظامية أو الاتفاقية المتعلقة بالهيئة الخاضعة للمراقبة. 

ويتمتع بحق الاطلاع على جميع المعلومات والوثائق سواء لدى الهيئة أو الشركات التابعة لها ويجوز له القيام في كل حين وبعين المكان ،بجميع أعمال التحقق والمراقبة التي يراها ملائمة اعتماد على المستندات،وله أن يطلب الاطلاع على جميع الوثائق التي يعتبرها مقيدة لمزاولة مهمته،ولا سيما العقود والدفاتر والوثائق المحاسبية والسجلات والمحاضر ويجوز له الحصول تحت إشراف الوزير المكلف بالمالية على جميع المعلومات المفيدة لمزاولة مهمته لدى الاغيار الذين أنجزوا عمليات مع الهيأة . 

الفقرة الثالثة:الخازن المكلف بالأداء(المادة10)

يعتبر الخازن المكلف بالأداء كمحاسب عمومي مسؤولا عن عمليات النفقات وهو يقوم بعمله وفقا المقتضيات قانون المحاسبة العمومية،إضافة الى ظهير 11 نوفمبر 2003،ويتعين على المديرية والمعين لديها هذا العون ان تضع رهن إشارته الوسائل المتعلقة بالمعدات والموظفين التي يراها وزير المالية ضرورية للقيام بمهامه. 

ويجب على المحاسب العمومي ،التأكد من أن الاداءات تتم لفائدة الدائن الحقيقي وتوفر الاعتمادات وبناء على وثائق صحيحة تثبت صحة حقوق الدائن والعمل المنجز.وفي حالة عدم توفر إحدى هذه العناصر فيمكنه أن يرفض إنجاز أداء لا يحترم العناصر السابقة.وفي هذه الحالة يتحتم على العون المحاسب أن يمثل لهذا الطلب الذي يضيفه الى سند الأداء ويخبر بذلك فورا المراقب المالي قبل أن يقوم بالأداء. 

وتنتفي مسؤولية الخازن المكلف بالأداء عندما يوجه رفضا معللا الى مدير الهيئة المعنية ويوجه له بذلك المدير أمرا بالتسخير قصد التأشير على وسيلة الأداء ويجب عليه التقيد بهذا الأمر بالتسخير ويخبر وزير المالية بذلك فورا كما يوقع الخازن المكلف بالأداء مع مدير الهيئة المعنية على وسائل الأداء كالأوراق التجارية والوسائل والعمليات البنكية الأخرى. 

وتجد الإشارة إلى أن هناك بعض المؤسسات التي يمارس الخازن الآمر بالصرف اختصاصاته بها إلا بفرار من وزير المالية. 

وإضافة الى هذه الهيئات الأساسية فيما يخص المراقبة المالية للدولة على المنشات العامة،فهناك هيئات ثانوية أخرى تتمثل في مفوض أو مندوب الحكومة الذي يوجد بصفة عامة في الشركات ذات الاقتصاد المختلط وأحيانا في المؤسسات العمومية كبنك المغرب والشركات ذات الرأسمال العمومي والتي لا يخضع للمراقبة المالية للدولة إضافة إلى مراقبة المفتشية العامة للدولة التي تضطلع بسلطة التأكد والمراقبة على مجموع الاداءات ومجموع النفقات العمومية إضافة إلى ما جراء أبحاث لتقييم عمليات التسيير بوجه عام إلا أن هذه العمليات تبقى ثانوية حيث لا تقوم هذه المفتشية بعملها من تلقاء نفسها وإنما بناءا على طلب وزير المالية أو السلطة الحكومية او بناءا على طلب المقاولة العمومية نفسها. 

المطلب الثاني:النظام القانوني للرقابة المالية

إن النظام القانوني للمراقبة المالية تحكمه مقتضيات ظهير 11 نوفمبر 2003 وقد جاء هذا النظام ليشمل شركات الدولة والشركات التابعة العامة والشركات المختلطة أو المقاولات ذات الامتياز. 

الفقرة الأولى:نطاق الرقابة المالية (المادة 1 و2)

تجري المراقبة المالية للدولة على المؤسسات العامة والشركات والمقاولات العمومية المنصوص عليها في ظهير 11 نوفمبر 2003، وتتمثل في: 

-شركات الدولة وهي التي تكلك هيئات عامة مجموع رأسمالها. 

-الشركات التابعة العامة:والتي لا تملك هيئات هامة أكثر من رأسمالها 

-الشركات المختلطة:وهي التي تملك هيئات عامة 50% من رأسمالها على الأكثر . 

-المقاولات ذات الامتياز:وهي المقاولات المعهود إليها بتسيير مرفق عام بمقتضى عقد امتياز تكون فيه الدولة صفة السلطة المتعاقدة. 

ملاحظة :يراد برأس المال المملوك للدولة مساهمة الهيئات العامة بصفة مباشرة أو غير مباشرة أو بصفة حصرية أو مشتركة. 

وتهدف هذه المراقبة إلى المادة (2) 

*المتابعة المنتظمة لتسيير الهيئات الخاضعة للمراقبة المالية 

*السهر على صحة عملياتها الاقتصادية والمالية 

*تقييم جودة تسييرها وإنجازاتها الاقتصادية والمالية وكذا مطابقة تسييرها للمهام والأهداف المحددة لها 

*العمل على تحسين منظوماتها الإعلامية والتدبيرية 

*جمع وتحليل المعلومات المتعلقة بمحفظة سندات الدولة وإنجازاتها الاقتصادية والمالية.               

كما تمتد الرقابة المالية على المقاولات العمومية المشار إليها أعلاه الى جميع العمليات التي يمكن ان يكون لها تأثير مالي بصفة مباشرة أو غير مباشرة ونأخذ على سبيل المثال : 

*المورازنات وحسابات الاستغلال والخسائر والأرباح وتخصيص الأرباح أو توزيعها 

*أخذ المساهمات المالية وتوسيع نطاقها أو التخفيض منها. 

الفقرة الثانية :أنواع الرقابة المالية (المواد7،9،10،15) 

تخضع المقاولات العامة المومإ إليها سابقا للمراقبة المالية للدولة بكيفية قبلية أو بعدية وإما بكيفية تعاقدية وذلك حسب شكلها القانوني وطريقة تسييرها وفق الشروط المنصوص عليها في ظهير 11 نوفمبر 2003 وكذلك الشروط المنصوص عليها في القوانين الخاصة بالمقاولات العامة المعنية 

يقصد بالمراقبة القبلية وفق أحكام المواد 7و9 و10 من القانون 69.00 المنظم لرقابة الدولة المالية على المنشات العامة تلك التي يقوم بها كل من وزير المالية ومراقب الدولة والخازن المكلف بالأداء كل حسب اختصاصاته وتنصب على الموافقة على مقررات مجلس الإدارة أو الجهاز التداولي للمقاولة على الوثائق التالية: 

-الميزانيات 

-البيانات التوقيعية لمدة متعددة السنوات 

-النظام الأساسي للمستخدمين 

-النظام المحدد لقواعد وطريقة إبرام الصفقات 

-شروط إصدار الافتراضات والالتجاء الى أشكال القروض البنكية الأخرى مثل التسبيقات أو المكشوفات. 

هذه بالنسبة للوزير الأول إما بالنسبة لمراقبة الدولة فإنه يتمتع ضمن الحدود التي يعينها الوزير المكلف بالمالية بسلطة تاثير مسبق على الاقتناءات العقارية وجميع العقود والاتفاقيات المتعلقة بالأشغال والتوريدات والخدمات وكذا منح الإعانات المالية والهبات،ويمارس كذلك حق التأشير مسبق على قرارات تسيير المستخدمين بالمقولات العامة التي لا تتوفر على نظام أساسي للمستخدمين وحالة رفض التأشيرة يبث الوزير المكلف بالمالية في الأمر بصفة نهائية. 

ناهيك اختصاصات الخازن المكلف بالأداء فيما يخص المراقبة القبلية التي يقوم بممارستها إما بمقتضى القانون أو بناء على قرار للوزير المكلف بالمالية. 

أما المراقبة المواكبة فهي تلك التي يمارس كذلك من قبل الوزير المكلف بالمالية ومراقب الدولة إضافة الى لجنة التدقيق وتتسم هذه الطريقة في المراقبة بكونها تتم بالموازاة مع قيام المقاولة العمومية بأنشطتها وعملياتها . 

وتتجسد هذه العملية في كون قرارات مجلس الإدارة أو الجهاز التداولي المتعلقة بعمليات معينة وبعض الوثائق الأخرى لا تصبغ نهائية إلا بعد موافقة الوزير المكلف بالمالية ومثال ذلك: 

-الميزانيات 

-البيانات التوقيعية لمدة متعددة السنوات 

-تخصيص النتائج 

أما عن مراقب الدولة فإضافة الى الاختصاصات التي يمارسها بمقتضى القانون 69.00 والمتعلق برقابة الدولة على المنشات العامة-والتي سبق وأشرنا اليها في إطار الحديث عن جهاز مراقبة الدولة وكذلك اختصاصاته يما يخص المراقبة القبلية-فإنه يقيم مطابقة تسيير الهيئة للمهمة والأهداف المحددة لها وكذا إنجازاتها الاقتصادية والمالية ويجوز له كذلك أن يبدي رايه في كل عملية تتعلق بتسيير الهيئة أثناء مزاولة مهامه وأن يبلغه كتابة الى الوزير المكلف بالمالية أو رئيس مجلس الإدارة أو الجهاز التداولي أو إدارة الهيئة بحسب الحالة ويحرر في شان مهمته تقريرا سنويا يوجهه الى الوزير المكلف بالمالية ويعرض على مجلس الإدارة أو الجهاز التداولي. 

وبصدد الحديث عن المراقبة المواكبة فلا ضير أن نتحدث عن جهاز آخر أنيطت به هذه المهمة وهو لجنة التدقيق والتي تختص بإحداثها الهيئات الخاضعة للمراقبة المواكبة حيث تتألف هذه اللجنة من مراقب الدولة ومن عضوين الى أربعة أعضاء يعينهم مجلس الإدارة او الجهاز التداولي من بين الأعضاء الغير المسيرين وتقوم هذه اللجنة بتقييم العمليات وجودة التنظيم ودقة وحسن تنظيم منظومة الإعلام وإنجازات المقاولة العامة،وتناط بها كذلك مهمة الأمر بالقيام بعمليات التدقيق الداخلي والخارجي وأعمال التقييم التي تراها ضرورية وإنجازها على نفقة الهيئة،ويجوز لها أن تشرك أي خبير مستقل في أشغالها. 

وتوجه لجنة التدقيق مباشرة الى مدير الهيئة تقريرا يتضمن نتائج تدخلاتها وكذا التوصيات التي تراها مفيدة لتحسين التسيير والتحكم في المخاطر الاقتصادية والمالية للهيئة ويعرض هذا التقرير على مجلس الإدارة او الجهاز التداولي. 

وعن النوع الثالث التي يتمحور حول المراقبة المالية بمقتضى اتفاقية المادة 15 فهو الذي تخضع له الشركات التابعة العامة التي تملك فيها الدولة أو جماعة محلية. مباشرة أغلبية رأسمالها وكذلك شركات الدولة التي تملك فيها الدولة أو جماعة محلية مساهمة مباشرة، وتتم هذه المراقبة عن طريق اتفاقية مراقبة تبرم بين الشركة المعنية والدولة او بين الشركة المعنية دائما والشركة الام ويقصد بهذه الأخيرة المقاولة التي تملك اعلى نسبة مئوية في رأس مال العام في شركة الدولة أو الشركة العامة التابعة ويجب ان يصادق على هذه الاتفاقية مجلس الإدارة او الجهاز التداولي للشركة، ويحدد في الاتفاقية طريقة المراقبة الاتفاقية ويعهد بمتابعتها لمندوب الحكومة الذي يعد تقريرا سنويا عن حالة تنفيذ اتفاقية الى الوزير المكلف بالمالية ويعرض على مجلس الإدارة أو المجلس التداولي.