الالتقائية في الحكامة المحلية الجديدة:المبادرة التنمية البشرية نومذجا

رسالة لنيل شهادة الماستر في الحقوق

 بجامعة الحسن الثاني كلية العلوم القانونية والاقتصادية والاجتماعية بالمحمدية

-شعبة القانون العام.

انجاز الطالبة :                                                                            تحت إشراف  الأستاذ :  

سوميه حنون                                                                               د. محمد هيري

لجنة المناقشة:

- د. محمد هيري استاذ التعليم العالي بكلية الحقوق – المحمدية -                                              : رئيسا       

- د. ادريس عبادي استاذ التعليم العالي بكلية الحقوق – المحمدية – ورئيس ماستر الحكامة المحلية   : عضوا

- دة. سعيدة توفيق استاذة التعليم العالي بكلية الحقوق – المحمدية – رئيسة مرصد التنمية الذاتية       : عضوا

السنة الدراسية  2008-2009

مقدمة عامة

     خلص تقرير خمسين سنة من التنمية البشرية إلى كون مستقبل المغرب يرتهن بمدى قدرته على مواجهة وتخطي خمسة بؤر هي : المعرفة , الإقصاء , التكوين , الإدماج والحكامة . وفي معرض تحليله لواقع الحكامة بالمغرب وصل التقرير إلى أن الحكامة تشكو على الأقل من خمس نقط ضعف أساسية :

- عدم وجود نظام للمساءلة والمحاسبة , تفاوت كبير بين انتظارات المواطنين والمصالح المقدمة من طرف الإدارة , وجود مركزية مفرطة , وجود لامركزية ترابية لا تتلاءم مع ضرورات التنمية المحلية , وجود وصاية ترابية تقوم مقام المنتخبين عوض لعب دور التنسيق والرقابة , غياب التكامل بين مختلف البرامج القطاعية , ثم ضعف دور المؤسسات العمومية في التنمية.(1)

ذلك أن أي إستراتيجية لتحسين جودة الحكامة بالمغرب لابد أن تتوخى أولا : إيجاد نظام  يتم بموجبه محاسبة ومساءلة كل من استعمل موارد الدولة والموارد المحلية على النتائج المحققة والغير المحققة , ثانيا : إعطاء دفعة قوية لنظام الحكامة الترابية , ثالثا : جعل تدبير الشأن العام يتلاءم وضرورات التنمية المحلية أي إعطاء بعد ترابي لإشكالية التدبير والإصلاح , رابعا : توخي شفافية مضبوطة لأنظمة التدبير والانجاز, ثم ضمان مشاركة فعالة للمواطنين ووسائل الإعلام وجمعيات المجتمع المدني في تقييم الحكامة المحلية , وحكامة المصالح القطاعية الخارجية , على اعتباران بلادنا اليوم تقوم بدور تنظيمي نتيجة الانتقال بنمط التدبير المحلي من مجرد سلطة اقتراحية إلى أخرى تقريرية أملتها التحولات السياسية والاجتماعية والاقتصادية التي عرفها المغرب في هذا المجال , بهاجس وضع نظام للحكامة يعوض التسيير الإداري للشؤون المحلية .

 ويتجلى الدور التنظيمي  الجديد للدولة في توفير شروط مناخ مؤسساتي واقتصادي للدفع بعجلة التنمية , ومن ثمة فقد أصبح من مهام الجماعات المحلية العمل على ضمان النهوض بالجهات في انسجام مع توجهات وأهداف السياسات الوطنية , ذلك أن النجاح المقدر في مجال اللامركزية سيبقى محدودا وغير ذي جدوى إذا لم يرافقه لاتركيز إداري لمختلف القطاعات العمومية بما يمكن من تسريع وثيرة اتخاذ القرارات عن قرب ونجاعة التدبير.

________________________________________________________

1-   50سنة من التنمية البشرية وآفاق سنة 2025                                   http://www.rdh50.ma-

1

و انطلاقا من تقرير الخمسينية , وفي إطار المبادرة الوطنية للتنمية البشرية التي تشكل أرضية عمل مرسخة لثقافة جديدة منبثقة عن الميادين المؤسسة للشراكة , الكرامة , الثقة , التضامن , القرب والمشاركة سعيا وراء تحقيق منجزات ملموسة ذات رمزية عالية تختزل الإرادة الحقيقية للمغاربة في محاربة الفقر والإقصاء والتهميش بهدف تحقيق التنمية البشرية المستدامة , فقد شكل خطاب صاحب الجلالة الملك محمد السادس المؤرخ في 18 ماي 2005 الأساس والمبدأ لظهور مفهوم الالتقائية ببلادنا , والذي يقول فيه نصره الله : " فإننا نعتبر أن التنمية الفعالة والمستدامة لن تتحقق إلا بسياسات عمومية مندمجة ضمن عملية متماسكة ومشروع شامل , وتعبئة قوية متعددة الجبهات تتكامل فيها الأبعاد السياسية والاجتماعية , والاقتصادية والتربوية والثقافية والبيئية".

ومن خلال الخطاب السامي يمكن القول , إن المرحلة التي نعيشها اليوم تتطلب أسلوبا جديدا في تدبير الشأن الاجتماعي , يتمثل في العمل على تحقيق الالتقائية والتنسيق بين البرامج والتدخلات العمومية , خاصة في المناطق الفقيرة الأقل حظوة والمستهدفة.

 ولا يخفى علينا الفائدة التي يكتسيها هذا التوجه والأهمية الكبيرة التي يحظى بها هذا المفهوم  في تطوير العمل الاجتماعي بالبلاد , إذ يمكن من إضفاء الانسجام والتكامل على تدخلات الفاعلين المحليين والمركزيين ومن الرفع من تثير وفعالية هذه التدخلات , كما يساهم في الحفاظ على استمرارية المشاريع عبر توفير الوسائل اللازمة لتسييرها وصيانتها .

ومن الواضح أن الخطاب الملكي لم يكن الوحيد المؤسس لمفهوم الالتقائية , وإنما هناك كذلك الملتقى الحكومي المنعقد بمدينة بني ملال بتاريخ 20 غشت 2006 الذي روج لهذا المفهوم بمختلف مراكز القرار على المستويين المحلي والوطني .

وبما أن المغرب قد قطع أشواطا مهمة في ترسيخ اللامركزية , منذ السنوات الأولى للاستقلال وبهدف تعميق مسلسل اللامركزية والتنمية البشرية المحلية , تم اعتماد ميثاق جماعي جديد سنة     2002, يتضمن مقتضيات ترمي على الخصوص إلى تعزيز الاستقلالية المعنوية والمالية والحكامة المحلية , وتحسين وضعية المنتخب وشفافية تدبير الشأن المحلي العام , وتوضيح اختصاصات المجالس المنتخبة .

2

 كما تهدف هذه المقتضيات إلى تخفيف جهاز الوصاية , باعتماد مراقبة بعدية (قضائية) , وتقليص الآجال والأعمال والقرارات الخاضعة للموافقة , وتفويض سلطة الوصاية وتعليل إجراءاتها .

غير انه لابد من الإشارة إلى أن هذه التجربة الطويلة وهذه المحاولات الرامية إلى تعزيز دينامكية الحكامة الترابية , لم تحققا دائما النتائج المرتقبة ; فالانحرافات ظلت تشوب المسلسلات الانتخابية , وما يطبع التحالفات الحزبية المحلية من ظرفية وانعدام استقرار, وتفاوت التكوين لدى المنتخبين , وسوء التدبير, والتقطيع الترابي , الذي ليس دائما مرضيا ; وكلها عوامل أضرت بالتنمية البشرية في العديد من الجماعات القروية والحضرية في الوقت الذي ينسف عجز اللاتمركز إمكانيات الحكامة الترابية الفعالة والمنسجمة , وان كانت تشهد (الحكامة) نقائص كبيرة على المستويين الإداري المركزي واللامركزي . (1)

لكن بالرغم من بعض التصورات الظرفية والمحلية , المتجلية في تفشي الرشوة والتلاعب بالمال العام , نجد اتخاذ بعض التدابير والنوايا الحسنة , ومن بينها الإعلان عن ميثاق لحسن التدبير وإنشاء المجالس الجهوية للحسابات واللجوء المتواتر إلى الافتحاصات الخارجية. (2)

إذن , لايستقيم الحديث هنا عن الالتقائية دون ربطها بسياستي اللامركزية واللاتمركز وإدراج الإنسان في قلب التحولات وأولى الأولويات بالنسبة  للخيارات السوسيو اقتصادية , وذلك بإشراك الإنسان كراس مدبرة مسيرة ومستفيدة في مسلسل التقرير الوطني والمحلي , من خلال مزاوجة الحكم التمثيليgouvernement représentatif  بالحكامة التشاركية gouvernance participative  التي لن تتأتى إلا بتبني ثقافة تضامن الجماعات المحلية فيما بينها . (3)

_______________________________________________________

-1 لمفهوم الحكامة عدة تعريفات اثارث الجدل حول طبيعة ومحتوى هذا المفهوم , والبنك الدولي كان سباقا بوضع أول تعريف له  1989حيث اعتبره:" أسلوب ممارسة السلطة في تدبير الموارد الاقتصادية والاجتماعية للبلاد من اجل التنمية" . ومن خلال هذا التعريف , يتضح بان البنك الدولي عبر عن وجود فاعلين رسميين وغير رسميين وحددهم في الدولة والقطاع الخاص والمجتمع المدني . للمزيد من التفصيل انظر: شعراوي(سلوى),"مفهوم إدارة شؤون الدولة والمجتمع إشكاليات نظرية", مجلة المستقبل العربي , عدد  249 , 1999 , ص112 .

2-50  سنة من التنمية البشرية وآفاق سنة 2025                                                      http://www.rdh50.ma-

3-Theys(Jacques),"La gouvernance , un concept utile ou futile?" in économie et humanime,n360, mars 2002,P:6 .    

3

إلى جانب تبني العقلانية بخصوص علاقة المجالس الجماعية بسلطات الوصاية القريبة (العمال) والبعيدة ( وزارة الداخلية) من اجل الوصول إلى تحقيق تنمية مندمجة ومستدامة عبر تدبير معقلن للشأن العام المحلي . (1)

في الوقت الذي يجب أن ينصب المجهود الحكومي على تطوير آليات اللاتمركز من خلال تكريس اندماج العمليات القطاعية على المستوى المحلي , وبذل مجهود اكبر على مستوى تنسيق وتكامل التدخلات , وبالتالي اجتناب مسالة اتخاذ القرارات وصياغتها بطريقة فوقية والأخذ بالمقاربتين التشاركية والمندمجة لما لهما من دور فعال في توحيد الرؤى والتصورات الفاعلة في الحقل التنموي للشأن العام المحلي .

وإذا كانت الانطلاقة السليمة لأي بحث علمي تستلزم التحديد الدقيق لمفاهيمه الأساسية  خاصة وان البحث الذي بين أيدينا حديث واني ويعد البحث فيه إسهاما في هذا المجال , فإننا سوف نحاول تحديد المفهوم على قدر المستطاع  من الناحية اللغوية والاصطلاحية , ولو أن الكتابات في هذا الموضوع قليلة إن لم نقل منعدمة من الناحية القانونية , وسيكون التحديد انطلاقا من مختلف القواميس باللغتين العربية والفرنسية  ومن خلال التعريفات التي أسندت له من قبل المبادرة الوطنية للتنمية البشرية على الشكل الآتي :

* الالتقائية حسب تعريف منجد الطلاب من فعل[ لقي- يلقى- لقاءا ولقاية ولقيانا ولقي] .

فلانا : استقبله وصادفه ووافقه الشيء . (2)

كما تعني الالتقائية التطابق من فعل [طبق – طباق ومطابقة  ] الأمر طابقه , وطابق بين الشيئين جعلهما على حذو واحد .(3)

اطبقو على الأمر اجمعوا عليه , وتطابق القوم اتفقوا .

________________________________________________________

1- Brahimi(M),"De l'efficacité des controles éxercés sur des collectivités locales", REMALD, n23, avril-juin , 1998 , P:54 .

-2"منجد الطلاب" , دار المشرق , بيروت , الطبعة الثامنة والثلاثون , 1986 , ص  690.

-3"منجد الطلاب" , نفس المرجع , ص  434.

4

* حسب تعريف   Le robert: الالتقائية مفهوم تم استعماله في القرن 18 في لغة العلوم الطبيعية والعلوم الإنسانية ويهدف إلى تحقيق التواصل وربط العلاقات وتوحيد الآراء والأفكار.(1)

* حسب تعريف  Le petit larousse: الالتقائية هي إحداث التقارب فيما بين المناطق والشعوب من اجل تحقيق هدف معين وواحد في الحياة , وكذلك تقارب الأفكار والقوى .(2)

* أما حسب  تعريف Le grand robert: الالتقائية كالتنسيق الهادف إلى تامين انسجام الأنشطة المختلفة بهاجس تحقيق الفعالية.(3)

أما بالنسبة للتعريفات المسندة للالتقائية في إطار المبادرة الوطنية للتنمية البشرية فهي كالتالي :

* الالتقائية هي احد عوامل المبادرة الوطنية للتنمية البشرية .

* الالتقائية كعنصر أساسي في تسريع انجاز مشاريع محاربة الهشاشة والفقر.

* الالتقائية تشكل رافعة لتحقيق الاندماج بين المجهودات القطاعية سواء في المدن أو القرى.

إذن , وأمام هذا التعدد ألمفاهيمي , يمكن أن نعرف الالتقائية بتقنية  تتوخى ربط علاقة بين عدة مراكز لاتخاذ القرار( مصالح خارجية – جماعات محلية – مجتمع مدني ...الخ), والتي تتدخل في مجال متقارب أو متطابق في أفق تطوير جودة العمل التنموي المشترك من خلال المشاريع والبرامج المنجزة والمرتقب انجازهاعلى المستويين المحلي والوطني  بغية الخروج ببرنامج ومشروع واحد , متكامل ومندمج ومنسجم  وذو نتائج ايجابية .

ذلك أن أهمية الالتقائية والهدف منها يتجلى في التنسيق بين المشاريع القطاعية وبين المشاريع المزمع انجازها من طرف النسيج الجمعوي في إطار المبادرة الوطنية للتنمية البشرية وبين الجماعات المحلية , بغاية خلق تناسق تام فيما بين المشاريع انطلاقا من حاجيات الساكنة.

________________________________________________________

1- Le petit larousse", illustré , Paris ,1998 , P:259 .

2- "Le robert", dictionnaire historique de la langue francaise , sous la direction de Alain Rey , mars 2000 , Paris , P:882 .

3- Chandrifié(Fougère),"Le grand larousse", librairie larousse , 1987 , P:761 .

5

فالي أي حد يمكن اعتبار الالتقائية حل أكيد في نجاح المشاريع التنموية البشرية على المستويين المركزي واللامركزي ببلادنا ؟

 وستنبثق عن هذا السؤال المركزي أسئلة أخرى هي كالتالي :

• هل يوجد لدينا التقائية مبنية على حكامة جيدة بمختلف مراكز القرار المركزية واللامركزية ؟
• هل يمكن اعتبار الالتقائية حافز لإنجاح المبادرة الوطنية للتنمية البشرية وحل للمعضلة الاجتماعية؟
• هل أجهزة الحكامة لها دور فعال في تطبيق الالتقائية ؟
• ما الذي تتطلبه منا الحكامة المحلية الجديدة ؟
  تلك كانت أسئلة ثانوية تتخلل هذا البحث وتتطلب تحليلا أكثر اتزانا وأكثر مرد ودية , بشكل يساعد على تحديد الرافعات الفعلية لتقدمنا في مجال التنمية البشرية .
   ذلك هو التحليل الذي سوف يحاول هذا البحث انجازه بتوظيف العمق الدلالي والخصب لمفهوم الالتقائية .
  و للإجابة على الإشكالية الرئيسية والأسئلة الفرعية سوف نقسم موضوع الدراسة إلى فصلين اثنين , نخصص الأول منها لدراسة ( الالتقائية من خلال نظامي اللامركزية واللاتمركز) , نتناول فيه تحليل الإطار القانوني والمؤسساتي للامركزية الإدارية في (مبحث أول) , ثم الإطار القانوني والمؤسساتي للاتمركز الإداري في ( مبحث ثاني) , فمحدودية اللامركزية في ظل التبعية والارتباط بالسلطة في (مبحث ثالث) .
  تم الفصل الثاني ,  سوف نخصصه ( للالتقائية من خلال المبادرة الوطنية للتنمية البشرية ) , نتناول من خلاله السياقين الداخلي والخارجي للمبادرة (المبحث الأول) , ثم أسس ومرتكزات المبادرة في (مبحث ثاني) , فتفعيل الالتقائية من خلال برامج المبادرة الوطنية للتنمية البشرية  في  (مبحث ثالث) .
  معتمدين في دراستنا على المقاربة القانونية لما لطريقة اعتمادها من دور كبير في تثبيت دعائم البحث العلمي وإخراجه في أحسن حلة .