دور المجالس الجهوية للحسابات في حماية المال العام المحلي

        جامعة الحسن الأول          كلية العلوم القانونية والاقتصادية والاجتماعية – سطات وحدة  تدبير الإدارة المحلية دور المجال...

        جامعة الحسن الأول

        كلية العلوم القانونية والاقتصادية والاجتماعية – سطات

وحدة  تدبير الإدارة المحلية

دور المجالس الجهوية للحسابات

في حماية المال العام المحلي

رسالة لنيل الماستر في تدبير الإدارة المحلية

           إعداد الطالب                                                        إشراف الأستاذ:

           جاعى الحجوجي                                               الدكتور سعيد جفري      

                 

    

السنة الجامعية: 2009-2010

مقدمة عامة

 اتجهت الدول المتقدمة منها والنامية منذ النصف الثاني من القرن  العشرين نحو الأخذ بنظام الإدارة المحلية كأسلوب من أساليب التنظيم الإداري. وقد ترتب عن الاعتراف بوجود وحدات  ترابية تتمتع بالشخصية المعنوية والاستقلال المالي، إقامة إدارة ترابية قائمة الذات، أسندت إليها مجموعة من الاختصاصات، ولتمكينها من أداء وظائفها كان لابد من أن تتوفر على ميزانية خاصة بها تحدد فيها سنويا مواردها  ونفقاتها تبعا لذلك تأسست  مالية محلية إلى جانب مالية الدولة، وأصبحت في حاجة إلى تدبير محكم يراعي خصوصيتها ويحرص على تحقيق الأهداف المتوخاة منها.

وفي هذا الإطار، يعتبر القضاء المالي أحد أهم الأسس التي تقوم عليها الرقابة على المال العام. كما أنه يشكل من خلال الاختصاصات الموكولة إليه، أحد الركائز التي يقوم عليها صرح الحكامة الجيدة للشأن العام في كل تجلياته الإدارية والاقتصادية المالية والقضائية  والثقافية[1].

فالرقابة القضائية على المال العام  تعد عنصرا مركزيا في  مفهوم الحكامة أو الحكم الرشيد، خاصة فيما يتعلق بتقديم المسؤولين عن تدبير الشأن العام لحساباتهم وتقييم مدى نجاعة الأداء والنتائج كأحد أهم مقومات المحاسبة. وقد أجمع علماء المالية والاقتصاد على أهمية هذا النوع من الرقابة، بل أولوه اهتماما كبيرا، حيث احتوت  كتب التاريخ الإسلامي على قواعد وتعليمات تنظم عمل الأجهزة التي تتولى الحفاظ على الأموال العامة، وكيفية

جباية الموارد وصرفها[2].

ومن الناحية اللغوية، فإن مفهوم الرقابة يقترن بالمحافظة والانتظار والحراسة، فالرقيب يعني الحافظ والمنتظر والحارس[3]. وفي الآية الكريمة قوله تعالى: ﴿ إن الله كان عليكم رقيبا﴾[4]. فالمعنى اللغوي للرقابة هنا يفيد المحافظة  والانتظار والحراسة.

وعلى الرغم من تعدد  واختلاف  التعاريف العلمية  واللغوية التي أعطيت لمفهوم الرقابة فقد حصره الفقهاء وفي ثلاثة اتجاهات رئيسية.

وهكذا يستند الاتجاه الأول على الجانب الوظيفي للرقابة ويركز على الأهداف التي تسعى إلى تحقيقها، أما الاتجاه الثاني، فيهتم بالرقابة من حيث كونها إجراءات، ويركز على الخطوات التي يتعين اتباعها للقيام بعملية المراقبة. في حين يهتم الاتجاه الثالث بالأجهزة التي تضطلع بالرقابة وتتولى عملية المراجعة والفحص والمتابعة.

وكما هو الحال بشأن المعنى اللغوي والعلمي لمفهوم الرقابة، فإن مفهوم الرقابة المالية لم  يعرف معنى موجد وثابت نظرا لتعدد الاختلافات الفقهية والتعريفات التي قدمت في شأنه. وهكذا  فإن مفهوم الرقابة المالية العليا لم يبرز إلى الوجود  كما هو متعارف عليه بالشكل  الحالي إلا  بعد نشوء المنظمة الدولية للأجهزة العليا للرقابة المالية [5].

وهكذا فإن الرقابة المالية هي العملية التي تسعى إلى التأكد من سلامة تنفيذ التوجيهات التي تضمن الحفاظ على الأموال وحسن إدارتها، ومن هنا نورد التعريف الذي قدمته

المنظمة الدولية للأجهزة العليا للرقابة المالية (الأنتوساي).

حيث تقول في مادتها الثانية " أن الرقابة المالية تعني كل جهاز عال تناط به  دستوريا أو قانونيا ممارسة الرقابة على المالية العامة، والذي يزود كل من الجهاز التشريعي  والجهاز التنفيذي بالمعلومات الكافية حول كيفية إدارة واستعمال الأموال العمومية[6].

ومن أجل  التدقيق أكثر سنستعرض مختلف التعاريف التي أعطيت للرقابة على الشأن العام المحلي.

فمن حيث التقسيم الزمني، فإن ممارسة الرقابة المالية تكون على ثلاثة أشكال يتمثل الأول في المراقبة السابقة وتتخذ صورة الموافقة السابقة من أجهزة الرقابة على القرارات المتعلقة بالتصرف في الأموال قبل تنفيذها، ويتمثل الشكل الثاني في الرقابة الموازية وهي رقابة ذاتية تقوم بها الأجهزة  داخل الوحدة الإدارية أو الاقتصادية، في حين  يتمثل الشكل الثالث في الرقابة اللاحقة أو البعدية، ويقصد بها فحص العمليات المالية بعد الصرف أي يتم الكشف  عن المخالفات المالية التي وقعت.

ومن حيث طبيعة المراقبة، يمكن  تحديد ثلاثة أصناف، يتمثل الأول في المراقبة القانونية، أي مراقبة عمل الجماعات المحلية والتأكد من مدى  مطابقته للإطار  القانوني الذي  يرسم حدود استقلالها، ويتمثل الصنف الثاني في المراقبة المالية، وهو ما يتم من خلال فحص الحسابات والأموال المسجلة في المحاسبة. أما الصنف الثالث فهو المراقبة السياسية، والتي تمارس من طرف المجالس التداولية على الأجهزة التنفيذية، أو من طرف المواطنين عن طريق ممارستهم لحق انتخاب أعضاء مجالس الجماعات.

ومن حيث موضوع المراقبة، يتم التمييز عادة بين المراقبة التي تنكب على أعمال وقرارات الجماعات المحلية، وبين المراقبة على الأشخاص والأجهزة الذين يتولون اتخاذ القرارات والأعمال.

أما من حيث الأجهزة المكلفة بالمراقبة، هناك ثلاثة أنواع  من المراقبة ، المراقبة الإدارية التي تمارس بواسطة أجهزة إدارية تابعة للسلطة التنفيذية والمراقبة السياسية التي تمارس من طرف  البرلمان، أو من خلال المجالس التداولية للمجالس المحلية، ثم المراقبة القضائية وهي التي تمارس من طرف أجهزة قضائية مستقلة. إذ تنصب مراقبتها على المادة المالية والمحاسبة  الخاصة بالأجهزة العمومية، ويمكن أن نحدد المراقبة القضائية المحلية بأنها: "المراقبة التي تمارسها أجهزة قضائية على أعمال وقرارات الجماعات المحلية والأجهزة العمومية المحلية الأخرى وذلك بكيفية لاحقة، وتهدف هذه المراقبة ليس فقط إلى التأكد من مدى احترام القوانين والأنظمة ولكن أيضا إلى قياس النتائج والتكاليف. ولا تهدف هذه المراقبة إلى إلغاء قرارات تم تنفيذها، بل إلى تحديد مسؤوليات مختلف المتدخلين في تدبير الشأن  العام المحلي وذلك من أجل حماية الأموال العامة وتقديم التوصيات والاقتراحات التي من شأنها تطوير هذا التدبير"[7].

إن الرقابة  على المال العام  تستلزم وجود جهاز قضائي يتولاها، ذلك أن التصدي الفعال للمخالفات المتعلقة بعمليات صرف المال العام، وكذلك حسن تدبير المال وترشيد استعماله. لا يمكن أن تؤمنه الأجهزة الإدارية لوحدها، وذلك بسبب محدودية مجال تدخلها وضعف مواردها  البشرية والمادية، كما لا يمكن للأجهزة المنتخبة أن تقوم  بهذا الدور بالشكل المطلوب على الصعيد الوطني والمحلي، لهذا لابد من وجود هيئة رقابية عليا متخصصة في الميدان المالي الوطني والمحلي، ومستقلة ومحايدة عن الجهاز الإداري والتشريعي[8].

وقد كانت هناك مجموعة من الأسباب التي مهدت لإحداث أجهزة قضائية مستقلة، تعنى بمراقبة مالية وتدبير الجماعات المحلية، والأجهزة العمومية التابعة لها. وفي مقدمة هذه الأسباب كون لا مركزية المراقبة تعتبر شرطا أساسيا لنجاح اللامركزية الترابية. كما أن التطور الذي عرفته المالية المحلية وطبيعة الاختصاصات التي أنيطت بمختلف الجماعات المحلية، والتي تشمل النهوض بالتنمية الاقتصادية والاجتماعية والثقافية، كلها أسباب كانت وراء  إحداث مجالس جهوية للحسابات، تتولى قياس وتقييم متابعة مختلف التدخلات  التي تقوم بها الجماعات المحلية.

ويعد إحداث المجالس الجهوية للحسابات نقلة نوعية لنظام الرقابة المالية بالمغرب، فقد جاءت كامتداد لعمل المجلس الأعلى للحسابات ولكن في الإطار اللامركزي، حيث أوكل المشرع مسؤولية مراقبة حسابات الجماعات المحلية و هيئاتها وكيفية  قيامها بتدبير شؤونها، وهي بذلك جزء لا يتجزأ من المنظومة الرقابية الوطنية، إلى جانب المجلس الأعلى للحسابات وهيئات التفتيش والمراقبة الداخلية التي تدخل في إطار الرقابة الإدارية على المال العام.

والمجالس الجهوية للحسابات، جاءت وهي تحمل على كاهلها مسؤولية، ووظيفة استراتيجية في مجال تقويم وتدبير الشأن العام المحلي وتحسين أدائه وتطوير مردوديته والسيطرة على العيوب والاختلالات التي تكتنفه، كما جاءت في سياق التطورات التي عرفها الواقع السياسي بالمغرب مؤخرا، كالتوجه نحو إرساء قواعد الشفافية وإعلام المواطنين بحقيقة تدبير المال العام على المستوى اللامركزي.

وعموما يعتبر الدور الذي تلعبه المجالس الجهوية للحسابات أساسيا لبلوغ التنمية المحلية، فهي دعامة أساسية من أجل تطوير الفعالية الاقتصادية والاجتماعية على المستوى المحلي.

وقد مرت المراقبة المالية القضائية بالمغرب بسيرورة تاريخية انتهت بخلق المجالس الجهوية للحسابات، فمباشرة بعد الاستقلال ثم إصدار مجموعة من القوانين المنظمة للمراقبة المالية سنة  1960.[9] وبتاريخ  14 ابريل 1960. ثم إحداث اللجنة  الوطنية للحسابات، وتنصيبها كهيئة عليا مكلفة  بالرقابة العليا على الأموال العامة، وكانت  تضطلع بمهمة تصفية حسابات المحاسبين العموميين من خلال التأكد من مدى شرعية  العمليات المضمنة لها، لكن هذا الاختصاص لم يكن يشمل حسابات  جميع  الجماعات المحلية. حيث لا يشتمل إلا على حسابات الجماعات المحلية التي يقل مبلغ مداخليها عن سقف معين يحدد بمرسوم.

فضلا عن تبعيتها إداريا وماليا لوزارة المالية، وهو ما اثر سلبا على استقلالية الأجهزة الرقابية، وبالتالي التأثير على دورها الرقابي المتمثل في الحفاظ على المال العام.

الأمر الذي دفع بالتفكير في ضرورة توفير محاكم متخصصة، وهو ما تم تأكيده من خلال النص على  إحداث المجلس الأعلى للحسابات سنة 1979  بموجب القانون 79 – 12 

المؤرخ في 14 دجنبر 1979 كمؤسسة عليا للرقابة المالية العامة.

والذي بدوره أبان عن محدوديته رغم الصلاحيات  الواسعة التي خولها إياه المشرع حيث اقتصر دوره على مراقبة حسابات المحاسبين بالجماعات المحلية، دون  أن يشمل الجانب  المتعلق بالميزانية والشؤون المالية. إلا بعد مرور15 سنة من إحداثه بناء على إحالة من وزير الداخلية. وهذا راجع  بالأساس إلى مجموعة من الاكراهات والعراقيل التي  حالت دون تحقيقه للأهداف التي أحدث من أجلها، وهو ما كان يستوجب إدخال إصلاحات وتعديلات من شأنها الارتقاء بالمجلس والرقابة على الأموال العامة ككل، وقد استمر في مزاولة نشاطه إلى حين التعديل الدستوري لسنة 1996،الذي أولى عناية لهذه المؤسسة وارتقى بها إلى مؤسسة دستورية. ونص بالموازاة مع ذلك على إحداث مجالس جهوية للحسابات والتي كلفها بمراقبة حسابات الجماعات المحلية وهيئاتها وكيفية قيامها بتدبير شؤونها في إطار سياسة تعميق اللامركزية واللاتركيز الإداري(الفصل 98 من الدستور) وخص الفصل 99 لكيفية تنظيم اختصاصات وطرق تسيير هذه المجالس والمجلس الأعلى للحسابات، والتي ينظمها قانون  99. 62 المتعلق بالمحاكم المالية والصادر بتاريخ 13 يونيو 2002.[10] وتضمنت هذه المدونة ثلاث كتب تخص على التوالي المقتضيات المتعلقة بالمجلس الأعلى للحسابات،(الكتاب الأول)والمجالس الجهوية للحسابات،(الكتاب الثاني)والنظام الأساسي لقضاة المحاكم المالية،(الكتاب الثالث)إلا أن  تطبيق الكتاب الثاني لم يدخل حيز التنفيذ الا ابتداء من سنة2004، وقد تم تحديد عددها وتسميتها ودوائراختصاصاتها بمرسوم[11].

وقد شرعت المجالس الجهوية للحسابات، منذ تنصيبها في يناير من سنة 2004، في ممارسة الاختصاصات الموكولة إليها ضمن دائرة نفوذها الترابي، كمؤسسات رقابية دستورية تنصب مهامها، على فحص حسابات الجماعات المحلية وهيئاتها والأجهزة العمومية الأخرى في إطار الرقابة  المالية اللاحقة، على تنفيذ عمليات المداخيل والنفقات العمومية المحلية، كما أنها تستهدف تطوير أساليب التدبير المحلي من خلال إعمال قواعد النجاعة والفاعلية، وغايتها المثلى هي الرفع من أداء الجماعات والمرافق العمومية المحلية، كما أنها تتمتع بوظيفة استشارية، حيث يمكن أن يعرض عليها كل قضية تخص الإجراءات المتعلقة بتنفيذ ميزانية جماعة محلية أو هيئة.

لذا فإن تفعيل نظام المراقبة للمجالس الجهوية للحسابات، أصبح ضرورة ملحة لما تشكله موارد الدولة والجماعات المحلية والأجهزة الأخرى من أهمية في البناء الديمقراطي.

 إذن، فالمسؤولية الملقاة على عاتق هذه المجالس ليست بالأمر الهين، لما يتطلبه دورها في ضمان حسن التدبير المحلي خاصة وأن  الجماعات المحلية في الوقت الراهن مطالبة بمواجهة تحديات متعددة في مختلف المجالات. بفضل تزايد اختصاصاتها، لتحقيق التنمية المحلية والمستدامة الأمر الذي يحتاج إلى متابعة وتقييم نشاطاتها بشكل مستمر بغية التحكم في استغلال مواردها وضمان الاستعمال الأمثل لآليات عملها. لأن تدبير الشأن العام أصبح يتطلب ضرورة توظيف مناهج، و تقنيات جديدة لتشمل إلى جانب رصد ظاهر الخلل والأخطاء والمخالفات وتوقيع العقوبات، الاهتمام بترشيد وتوجيه الأجهزة موضوع المراقبة.

ومن خلال ما سبق، شكلت هذه النقلة النوعية لنظام الرقابة على المالية المحلية، الدافع الرئيسي لاختيارنا هذا الموضوع، رغم ندرة الدراسات التي تناولته اللهم بعض الأعمال التي ركزت على دراسة الشق القانوني. ومن بين الصعوبات التي واجهتنا كذلك. كون موضوع الدراسة، هو من قبيل  ما يتطلب عدة تخصصات نستحضر – على سيل المثال – الإلمام ببعض تقنيات الفحص والتدقيق، الأمر الذي يقلل من قدرة الباحث غير المتخصص على الخروج بخلاصات كافية تغني الموضوع في إطاره الشمولي.

وعموما، إذا كان البحث قد افتتح بالتأكيد على أهمية إنشاء المجالس الجهوية للحسابات وما يمثله  ذلك، من ترسيخ لمبادئ الديمقراطية والشفافية فيما يخص تدبير الشأن المحلي، فذلك يرجع بالأساس إلى كون هذه المجالس الإطار الأساسي الذي تنبني عليه إشكالية الموضوع، والتي يمكن أن نحصرها في التساؤل التالي: "ما مدى أهمية الدور الرقابي للمجالس الجهوية للحسابات في حماية المال العام المحلي في حدود إطارها القانوني وأمام إكراهات الواقع العملي؟".

ولتفكيك هذه الإشكالية والإجابة عنها، لابد من الاستعانة بأكثر من منهج واحد للدراسة، نظرا لتنوع وتشعب الحقول المعرفية المرتبطة بها. وهكذا تم توظيف المنهج الوصفي التحليلي، الذي يعتمد على المقاربة النصية للمقتضيات القانونية ذات الصلة بالموضوع و المتمثلة في القانون 99. 62 بمثابة مدونة للمحاكم المالية، كما تم اتباع المنهج  الوظيفي  في البحث عن الدور  الرقابي لهذه المؤسسة، ومن المناهج التطبيقية اعتمدنا تقنية دراسة  وتحليل التقارير السنوية التي أنجزها المجلس الأعلى للحسابات وذلك من أجل تفكيك وتحليل المعطيات الواردة فيها محاولين الإجابة عن مجموعة من التساؤلات حول الطبيعة القانونية لهذه المجالس، من خلال تحليلنا للقانون المنظم لها ومدى انسجام مقتضياته مع المنظومـة القانـونية المتعلقة بالرقابـة على المـال العـام المحلي، مبرزيـن بذلك آليات العمــل

الرقابي لهذه المجالس.

للإجابة عن الإشكالية الرئيسية والإشكالات الفرعية فإننا سنعمل إلى تقسيم الموضوع إلى فصلين اثنين رئيسيين، سنتناول في الأول منهما مختلف الدوافع والأسباب التي كانت وراء إحداث هذه المجالس، وهل هي مؤهلة للقيام بالاختصاصات التي أوكلها بها المشرع؟ (الفصل الأول) كما سنحاول الوقوف في مرحلة ثانية على الممارسة العملية لهاته المجالس، والبحث عن مواطن الضعف التي تعتري عملها، ومدى توفرها على المؤهلات الكافية لممارسة مهامها، عن طريق تقييم أولي لأدائها من أجل الوصول إلى الشروط الكفيلة بتفعيل دورها الرقابي (الفصل الثاني).   

---

[1]  -  محمد  حركات في تقديمه لكتاب: المحاكم المالية بالمغرب "لمؤلفه أحميدوش مدني دراسة نظرية وتطبيقية مقارنة، مطبعة فضالة، المحمدية ، الطبعة الأولى، سنة 2003، ص 5.

[2] -  للتوسع أكثر أنظر محمد رسول العموري "الرقابة المالية العليا دراسة مقارنة "منشورات الحلبي الحقوقية، الطبعة الأولى ، سنة 2005، ص 10.

[3] - سعيد (جقري): "الرقابة على المالية المحلية" ، محاولة نقدية في الأسس القانونية ، السياسي، الإدارية والمالية "، أطروحة لنيل دكتوراه الدولة  في القانون العام، جامعة الحسن الثاني، كلية العلوم القانونية  والاقتصادية والاجتماعية، عين الشق، الدار البيضاء: السنة الجامعية 1999 – 1998، ص 22.

[4] -  سورة النساء ، الآية الأولى.

[5]  -  احميدوش (مدني): "المحاكم المالية بالمغرب"، دراسة نظرية وتطبيقية مقارنة، مطبعة فضالة المحمدية، الطبعة الأولى، سنة 2003، ص 29.

[6]  - فهمي  محمود شكري: " الرقابة المالية العليا"، ص 15، نقلا عن سعيد جفري ، مرجع  سابق، ص 26.

[7]  - محمد مجيدي: " دور المجالس الجهوية للحسابات في تطوير أداء الجماعات المحلية"، أطروحة لنيل الدكتوراه في الحقوق ، جامعة محمد الخامس، اكدال، كلية العلوم القانونية والاقتصادية والاجتماعية، الرباط،  السنة الجامعية 2007/2008، ص 2.

[8]  -  عبد العالي (بنعيش) : "إشكالية ترشيد المالية العامة في المغرب ورهانات  المحاكم المالية"، رسالة لنيل دبلوم الدراسات العليا المعمقة في القانون العام، جامعة عبد الملك السعدي، كلية الحقوق ، السنة الدراسية 08/07 ، ص 10-3.

[9]  -  ظهير رقم 1. 59. 271 بتاريخ 14 ابريل 960 14، المنظم لمراقبة الدولة على المكاتب والمؤسسات العمومية والشركات ذات الامتياز وكذا الشركات والأجهزة التي تستفيد من مساهمة الدولة أو الجماعات المحلية.

- ظهير 1. 59. 269 بتاريخ 14 ابريل 1960 المتعلق بالمفتشية العامة للمالية.

- ظهير 1. 59. 270 بتاريخ  14 أبريل 1960 المنشء للجنة الوطنية  للحسابات.

[10]  - ظهير شريف رقم 124. 02. 1 الصادر في فاتح ربيع الأخر 1423 هـ الموافق  لـ 13 يونيو 2002م. بمثابة مدونة المحاكم المالية جريدة رسمية 5030 بتاريخ 15 اغسطس 2002.

[11]  - المرسوم رقم 2. 02. 701 بتاريخ 26 ذي القعدة 1423 موافق  لـ 23 يناير 2003  بتحديد عدد المجالس الجهوية للحسابات وتسمياتها ومقارها ودوائر اختصاصها، جريدة رسمية عدد 5080 بتاريخ 4 ذي الحجة 1423 موافق  6 فبراير  2003.

تعليقاتكم وانتقاداتكم مهمة

[لا تنسوا التفاعل مع مواضيع المجلة]