السلام عليكم تحية لكل زوار موقع "مجلة القانون والعلوم الادارية للتنمية" في البداية نلتمس منكم تشجيعنا لمزيد من المجهودا...
السلام عليكم
تحية لكل زوار موقع "مجلة القانون والعلوم الادارية للتنمية"
في البداية نلتمس منكم تشجيعنا لمزيد من المجهودات عن طريق وضع تعليق أسفل المقال والضغط على الاعلانات في الجانب الأيسر والأيمن وفي رأس الصفحة حتى نستمر في نشر مواضع أخرى وجديدة، وشكرا لكم مقدما.
" السلطة المركزية في التنظيم الإداري المغربي"
الفصل الأول: المبادئ العامة لتنظيم المركزي.
المبحث الأول: مفهوم المركزية الإدارية.
المطلب الأول: الحصرية أو تركيز السلطة بين أيدي الإدارة
المطلب الثاني: خضوع موظفين السلطة المركزية لنظام السلم الإداري
والتبعية الإدارية.
المطلب الثالث: السلطة الرئاسية.
المبحث الأول: مفهوم المركزية الإدارية.
المطلب الأول: الحصرية أو تركيز السلطة بين أيدي الإدارة
المطلب الثاني: خضوع موظفين السلطة المركزية لنظام السلم الإداري
والتبعية الإدارية.
المطلب الثالث: السلطة الرئاسية.
سلطة التوجيه.
2- سلطة التعقيب والرقابة على أعمال المرؤوس.
المطلب الأول: التركيز الإداري.
المطلب الثاني: عدم التركيز الإداري لا للاتمركز.
المطلب الثالث: تقدير المركزية الإدارية.
مزايا المركزية الإدارية.
عيوب المركزية الإدارية.
الفصل الثاني: المركزية في التنظيم الإداري المغربي.
المبحث الأول: الملك.
تقديم:
أن الحديث عن المركزية الإدارية يحيلنا على الدولة التقليدية أو الحارسة التي لا تهتم إلا بالدفاع والأمن والقضاء حيث اعتمدت في بداية ظهورها على النظم المركزية لكن سرعان ما تشعبت أدوار الدولة وأصبحت تهتم وتسير بالإضافة إلى المرافق التقليدية مرافق أخرى نعتت بالمرافق المتطورة ويمكن إجمالها في أنشطة التجارة والصناعة والاقتصاد مما أدى إلى ظهور المركزية الإدارية مع عدم التركيز في مرحلة أولى واللامركزية الإدارية في مرحلة ثانية للتخفيف من عبء الإدارة المركزية وجعلها تهتم بالقضايا التي تحتاج كثرة الدقة و التمحيص من جهة والاعتراف بأن هناك مصالح محلية مستقلة وأصحابها أولى بها من جهة أخرى وتتفاوت درجة تطبيق الدولة للنموذجين حسب ظروف كل دولة وحاجياتها مع أنه في الوقت الراهن أصبحت الدول تحرص على تكييف تنظيماتها الإدارية للجمع بين الأسلوبين، كما أن أغلب الأنظمة السياسية انتهجت نظام المركزية الإدارية لادارة الدولة في البداية وذلك لمدة ليست بالهينة ومن بين ما حققته الدول اعتمادا على هذا الأسلوب بسط نفوذها على جميع نواحي الدولة ومختلف مجالاتها.
فالمركزية الإدارية نظام إداري يتميز بربط كل المرافق العمومية بمركز وحيد يتمثل في الحكومة فكل القرارات تصدر من المركز وتظل جميع المناطق خاضعة لرقابة الدولة وتحت تصرفاتها أي وجود سلطة واحدة تنبثق عنها ممارسة كافة السلطات الإدارية الأخرى المتواجدة داخل الدولة وهي السلطة المركزية في العاصمة المتجسدة في السلطة التنفيذية فتكون هذه الأخيرة هي صاحبة جميع القرارات النهائية التي قد تتخذ في الأمور الإدارية.
تمهيد:
إن المغرب عرف نظام المركزية الإدارية خلال نهاية القرن التاسع عشر ورغم أن هذه السلطة كانت تضعف كلما ابتعدنا عن العاصمة وخاصة في عهد الحماية الفرنسية أدى إلى القول بأن التنظيم المركزي بالمغرب هو من صنع الحماية وذلك لإخضاع كل المناطق والجهات إلى المستعمر، لكن بعد حصول المغرب على الاستقلال سنة 1956 تراجع الاهتمام بنظام المركزية الإدارية لكن تم الرجوع إليه خلال سنوات حالة الاستثناء إلى أن جاء دستور 1992 لتكريس هذا المبدأ والنص على اللامركزية الإدارية (الجماعات المحلية: الجهات، العمالات، والأقاليم، الجماعات الحضرية والقروية)، حيث تم الارتقاء بالجهة إلى مصاف الجماعات المحلية وجاء ذلك نتيجة كثرة الضغوطات والأعباء التي واجهتها نظرا لممارستها بعض الأنشطة التي كانت حكرا على الخواص.
فأسلوب المركزية الإدارية يتجلى في تركيز جميع السلطات في أيدي الحكومة المركزية التي يعود لها أمر البث النهائي في جميع القضايا الإدارية سواء كانت ذات أهمية كبرى أو صغرى أو متوسطة وهذا في نظرنا يعرقل السير العادي لكل دولة تمارس هذا النظام ويزكي البيروقراطية ويقضي على الديمقراطية وهو نظام ديكتاتوري بكل المقاييس الشيء الذي أدى إلى اتجاه الدول المعاصرة إلى ترك سلطة البث النهائي في بعض الأمور إلى هيئات إدارية تتمتع بقدر من الاستقلال المالي تقوم بتسيير شؤونها المحلية التي تقتضي أن يترك شأنها لهيئات مستقلة تديرها بإمكانياتها الذاتية مع خضوعها لنوع من الرقابة تسمى الوصاية الإدارية تمارسها عليها الإدارة المركزية والأقسام الرئيسية في كافة السلطات الإدارية في النظام المركزي هي الوزارات وهذه الأخيرة تقوم على مبدأ التخصيص وتبسط سلطاتها على جميع مناطق وأقاليم الدولة وتمتد اختصاصاتها إلى مختلف مرافقها العمومية سواء كانت وطنية أم محلية والوزارات لا تتمتع بالشخصية المعنوية المستقلة و إنما تعتبر ممثلة للسلطة الإدارية المركزية وتعتبر مختلف الوزارات مرافق عضوية ومجموع هذه المرافق هي التي تكون شخصية الدولة المعنوية والوزارات تنشأ بواسطة ظهائر ملكية شريفة طبقا للفصل الرابع والعشرين من دستور 1972.
ويستنتج مما سبق أن للمركزية الإدارية ثلاثة عناصر وهي الحصرية أو تركيز السلطة بيد الإدارة المركزية، التبعية الإدارية ثم السلطة الرئاسية وصورتين تتجليان في المركزية وعدم التركيز ومزايا وعيوب وهذا ما سنحاول جاهدين توضيحه في النقط الموالية.
الفصل الأول: المبادئ العامة لتنظيم المركزي:
يمكن أن نعرف المركزية بأن يعهد بكل المهام والوظائف الإدارية إلى السلطة التنفيذية (الحكومة) في العاصمة التي يعود إليها أمر البث النهائي في القضايا والأمور الإدارية وقد تفوض بعض الاختصاصات لممثليها ومندوبيها على مستوى العمالات والأقاليم وبمقتضى هذا يتكلف الوزراء بالوظائف الإدارية للدولة بصفة مباشرة أو غير مباشرة دون أن يشركوا في ذلك هيئات الأخرى([1]) أي تتجه الدولة في تسيير المرافق العمومية وتصريف الأمور الإدارية إلى حصر جميع الاختصاصات في يد الإدارة المركزية في العاصمة حيث تعرض عليها كل صغيرة وكبيرة وتبث في كل مسألة.
إن هذا النظام هو صعب التطبيق في الحاضر نظرا لتعقد دور الدولة لذلك تم التوجه إلى تعيين مندوبين وممثلين على مستوى الوحدات الترابية من طرف السلطة المركزية وتمكينهم من اتخاذ بعض القرارات النهائية في بعض القضايا و الأمور لتخفيف العبء عنها وتفرغها للأمور ذات الأهمية القصوى.
ويبدوا من الصورتين السالفتين أن للمركزية الإدارية حالتين الأولى تتركز فيها السلطات الإدارية في يد الوزراء في العاصمة والثانية هي المسماة بالمركزية الإدارية مع عدم التركيز والتي بمقتضاها يتم توزيع سلطة إصدار القرارات بين الرئيس الإداري وبعض أعضاء السلطة سواء داخل العاصمة أو خارجها
لكن قبل التطرق لهاتين الصورتين سنتطرق لدراسة عناصر المركزية الثلاث وفي الأخير سنتحدث عن بعض مزايا وعيوب المركزية الإدارية.
المبحث الأول: مفهوم المركزية الإدارية:
إن المقصود بالمركزية الإدارية ربط كل المرافق العمومية بمركز موحد ووحيد يتمثل في الدولة(
(
(
والمركزية نسق إداري مؤسس على الانفراد المطلق في صياغة القرارات الإدارية وتدبير الشؤون العامة للبلاد انطلاقا من مركز العاصمة وتعني التوحيد وعدم التجزئة(من خلال التعريف السابق للمركزية الإدارية نلاحظ أنها تتوفر على ثلاثة عناصر أساسية: الحصرية أو التركيز السلطة بين أيدي الإدارة المركزية (المطلب الأول) ثم خضوع موظفي السلطة المركزية لنظام السلم الإداري (المطلب الثاني)، وأخيرا السلطة الرئاسية (المطلب الثالث).
المطلب الأول: تركيز السلطة بين أيدي الإدارة المركزية (الحصرية):
إن تركيز الوظيفة الإدارية في يد الحكومة المركزية مأخوذ بمعناه الواسع أي رجال السلطة التنفيذية في مدارجها العليا في العاصمة وعمالها من موظفي المصالح الخارجية لهذه السلطة في الأقاليم والعمالات
والحصرية أو التركيز بيد الإدارة المركزية يعني وجود سلطة واحدة في العاصمة تحتكر سلطة البث والتقدير النهائي في جميع القضايا و الأمور الإدارية رغم اختلاف أهميتها في الدولة كلها حيث تنبثق عنها ممارسة كافة السلطات الإدارية الأخرى
ويتمثل ذلك أساسا في استأثرها على شؤون الوظيفة الإدارية عن طريق تمركز السلطة في يد رجال الحكومة المركزية مما يعني عدم وجود مجالس محلية منتخبة (الجماعات المحلية) تتولى تسيير أمور وقضايا ومرافق محلية(
وبذلك يشرف الوزراء على جميع المرافق العامة سواء كانت ذات طابع وطني أم محلي التابعة للقطاع الذي يسيرونه وهذا لا يعني انعدام وجود ممثلي ومندوبي الدولة على مستوى الوحدات الإقليمية التابعة للدولة أكثر مما يدل على عدم التخويل لهذه الوحدات سلطة اتخاذ القرارات النهائية وبصفة مستقلة عن الإدارة المركزية في العاصمة حيث تمتد سلطة الدولة إلى جميع أنحاءها وتسيطر على الإشراف على جميع الهيئات الإدارية الوطنية( التي هي في الأصل منبثقة عنها ومكملة لها لكن يمكن للدولة أن تفوض القيام ببعض مهامها إلى ممثليها سواء كانوا في العاصمة أو الأقاليم.
والحصرية أو التركيز بيد الإدارة المركزية يعني وجود سلطة واحدة في العاصمة تحتكر سلطة البث والتقدير النهائي في جميع القضايا و الأمور الإدارية رغم اختلاف أهميتها في الدولة كلها حيث تنبثق عنها ممارسة كافة السلطات الإدارية الأخرى
ويتمثل ذلك أساسا في استأثرها على شؤون الوظيفة الإدارية عن طريق تمركز السلطة في يد رجال الحكومة المركزية مما يعني عدم وجود مجالس محلية منتخبة (الجماعات المحلية) تتولى تسيير أمور وقضايا ومرافق محلية(
وبذلك يشرف الوزراء على جميع المرافق العامة سواء كانت ذات طابع وطني أم محلي التابعة للقطاع الذي يسيرونه وهذا لا يعني انعدام وجود ممثلي ومندوبي الدولة على مستوى الوحدات الإقليمية التابعة للدولة أكثر مما يدل على عدم التخويل لهذه الوحدات سلطة اتخاذ القرارات النهائية وبصفة مستقلة عن الإدارة المركزية في العاصمة حيث تمتد سلطة الدولة إلى جميع أنحاءها وتسيطر على الإشراف على جميع الهيئات الإدارية الوطنية( التي هي في الأصل منبثقة عنها ومكملة لها لكن يمكن للدولة أن تفوض القيام ببعض مهامها إلى ممثليها سواء كانوا في العاصمة أو الأقاليم.
ومن مظاهر المركزية نجد تركيز الاختصاصات الفنية في يد مجموعة من الأخصائيين في العاصمة يدرسون ويعدون القرارات تمهيدا لرفعها إلى الوزراء لاختيار القرار النهائي والتوقيع عليه ويرتبط بالتركيز الإداري أيضا احتكار الوزراء لسلطة التعيين في الوظائف العمومية فلا يترك اختيار الموظفين المحليين في الأقاليم والمدن إلى هيئات محلية( كما أن للموظف علاقة مباشرة بالسلطة المركزية.
وعدم وجود مجالس محلية يعني عدم الاعتراف بوجود مصالح محلية ينبغي ترك عملية مباشرتها والإشراف عليها لمن يهمهم الأمر أي إلى السكان المعنيين بها وبمعنى آخر ليس للسكان المحليين الحق في التدخل والمشاركة في اتخاذ القرارات التي تعني محيطهم بصفة مباشرة.
إن الاعتماد على هذا العنصر يؤدي حتما إلى اتخاذ القرارات من الناحية القانونية تتركز في أعلى قمة الهرم الإداري أي الجهاز الإداري الأعلى يبقى دائما هو صاحب حق التوجيه وذلك من خلال التعليمات التي يصدرها الرئيس إلى المرؤوسين حيث أعمال المرؤوسين يمكن إجازتها أو تعديلها أو إبطالها من طرف الرئيس وهو المعيار الصارم والمعتمد في تمييز النظام المركزي ويعني وجود نظام إداري تسلسلي وهذا يحيلنا على التبعية الإدارية.
المطلب الثاني: خضوع موظفي السلطة المركزية لنظام السلم الإداري (التبعية الإدارية)
التبعية الإدارية تعني أن موظفو كل وزارة أو مصلحة موزعون فيما يتعلق بمباشرة وظائفهم الإدارية اعتمادا على تدريج هرمي يسمى بالسلم الإداري الذي نجد على قمته الوزير( المختص الذي يخضع له الجميع في وزارته والمقصود أيضا من التبعية الإدارية أو الهرمية بالنسبة للسلطة الرئاسية داخل الإدارات المركزية ومصالحها الخارجية هو التبعية المتدرجة التي تحكم موظفي وأعمال هذه التبعية من لوازم النظام المركزي وبمقتضاها يخضع الموظفون والمستخدمون لما يصدره رئيسهم من توجيهات وأوامر ملزمة( غير أن المركزية الإدارية لا تعني حتما تركيز الوظيفة الإدارية في القمة كما يقول الأستاذ طعيمة الجرف "تسمح بانحدار بعض مظاهر هذه الوظيفة من قمة السلم الإداري إلى قاعدته. بحيث يكون لكل وحدة من وحدات الجهاز الإداري المركزي أن تمارس جزءا منها وفقا لقانون اختصاصها وهو ما يعني ضرورة الاعتراف لكل وحدات الجهاز الإداري في المستويات المختلفة بحق إصدار القرارات في حدود مالها من اختصاصات بشرط أن تخضع فيما بينهما لفكرة التبعية الإدارية للوحدات العليا".
وبمعنى آخر أن موظفي الدولة يتوزعون على الوزارات والإدارات المركزية في العاصمة والأقاليم حسب وظائفهم وضمن رتب تدرجهم في السلم الإداري فالعلاقات التسلسلية تولد عنصر التبعية بين الرؤساء والمرؤوسين داخل الإدارة العامة بهدف تحقيق المهام المحدد لها(
ومختلف وحدات هذا الجهاز المتماسك لا يتمتع بالشخصية المعنوية القائمة بذاتها ولكنها كلها تنتمي إلى شخص الدولة(
وهي التي تتحمل التعويض على أخطاءها وتصرفات مصالحها الخارجية.
ومختلف وحدات هذا الجهاز المتماسك لا يتمتع بالشخصية المعنوية القائمة بذاتها ولكنها كلها تنتمي إلى شخص الدولة(
وهي التي تتحمل التعويض على أخطاءها وتصرفات مصالحها الخارجية.
المطلب الثالث: السلطة الرئاسية:
إن السلطة الرئاسية من أهم المعايير المعتمدة للتمييز بين النظم المركزية واللامركزية حيث يخضع فيها الموظفون لسلم إداري يترأسه الوزير الذي يعتبر الرئيس التسلسلي للموظفين العاملين والتابعين لوزارته الأمر الذي يجعل السلطة المركزية تتمتع بسلطة واسعة على أشخاص المرؤوسين وأعمالهم([18]).
وهي العنصر الأساسي في تحديد الصفة المركزية لأي جهاز إداري ويكفي النظر إلى العلاقة التي تربطه بالسلطة المركزية لكي نحدد صفته مركزية هي أم لا فإذا كانت العلاقة رئاسية كان الجهاز مركزيا(
<وتتميز السلطة الرئاسية بأنها تطال جميع المرؤوسين حيث أن جميع الموظفين يخضعون لرؤسائهم في الإدارة(
بمعنى أن السلطة الرئاسية هي الموظف الأقل درجة من حيث وظيفته القانونية للموظف الأعلى درجة وكل موظف يوجد في مركز إداري أعلى يمارس سلطاته على الموظفين الموجودين في الرتبة الدنيا حتى الوصول إلى القاعدة التي تضم الموظفين الصغار.
<وتتميز السلطة الرئاسية بأنها تطال جميع المرؤوسين حيث أن جميع الموظفين يخضعون لرؤسائهم في الإدارة(
بمعنى أن السلطة الرئاسية هي الموظف الأقل درجة من حيث وظيفته القانونية للموظف الأعلى درجة وكل موظف يوجد في مركز إداري أعلى يمارس سلطاته على الموظفين الموجودين في الرتبة الدنيا حتى الوصول إلى القاعدة التي تضم الموظفين الصغار.
والسلطة الرئاسية هي جوهر نظام ومادته فهي ليست حقا مطلقا ولا شخصيا لصاحبه لكنه مجرد اختصاص يخول للرئيس حق تعيين مرءوسيه وتخصيصهم لعمل معين(
إن السلطة الرئاسية سلطة شاملة ومفترضة:
إن السلطة الرئاسية سلطة شاملة ومفترضة:
شاملة حيث الرئيس يخول له القانون والنصوص التنظيمية الجاري بها العمل مراقبة مرؤوسيه وذلك عن طريق ما يصدره إليهم من أوامر ملزمة متعلقة بالتنظيم و أساليبه وهذه الرقابة تعتبر عامة أي موجهة إلى جل تصرفات الموظفين الأقل درجة.
وسلطة مفترضة لأنها تقوم على أساس القوانين والأنظمة المتداولة في هذا الشأن.
ومن أهم السلطات التي يتمتع بها الرئيس اتجاه مرءوسيه هي:
1-سلطة التوجيه: والهدف منها إعانة المرؤوسين على تفهم القوانين وذلك من خلال الدوريات والمناشير التي توضح النصوص والمقتضيات القانونية وقد تكون قرارات فردية أي موجهة إلى موظف بشخصه أو تنظيمية موجهة إلى أفراد معينون بأوصافهم وليس بذواتهم وهذه القرارات تقبل الطعن أمام القضاء.
2- سلطة التعقيب والرقابة على أعمال المرؤوس: يتميز التعقيب فيما تخوله النصوص الدستورية والقانونية للرئيس من حق إجازة أعمال مرؤوسيه والاعتراض عليها وقبول القرارات قد يكون قبولا صريحا أو ضمنيا ففي الحالة الأولى وجب على الرئيس إصدار قرار القبول و إلا اعتبر العمل المقام من طرف المرؤوس غير تام مهما كانت مدة السكوت. أما في الحالة الثانية فيشترط مرور مدة محددة.
وتشمل سلطة التعقيب أيضا إلغاء الرئيس لبعض القرارات المشروعة لكن غير الصائبة نظرا لعدم ملاءمتها للظروف التي يواجهها المرفق أو الدولة، كما أن التعقيب يكون بناء على تنظيم إداري أو تلقائيا من طرف الرئيس
المبحث الثاني: صور المركزية:
المبحث الثاني: صور المركزية:
إن الوزير لا يمكن له القيام بتسيير جل المرافق العامة التابعة لقطاع الوزارة التي يديرها بل يعتمد على موظفين وفنيين فقيمة الوزارة تتحدد انطلاقا من طريقة توزيع المستخدمين ومستواهم الفني(
، وهذا يحيلنا فيما لا شك فيه على صور المركزية الإدارية التي قد تتخذ أحد الشكلين: فقد يتولى الوزير ممارستها منفردا وهذه الصورة هي التي نسميها بالتركيز الإداري أو المركزية الجامدة والصلبة.
، وهذا يحيلنا فيما لا شك فيه على صور المركزية الإدارية التي قد تتخذ أحد الشكلين: فقد يتولى الوزير ممارستها منفردا وهذه الصورة هي التي نسميها بالتركيز الإداري أو المركزية الجامدة والصلبة.
وقد يستعين الوزير ببعض معاونيه ينتمون إلى وزارته تحت رقابته وسلطته الرئاسية سواء كانوا في العاصمة أو الأقاليم وهذا ما يطلق عليه المركزية الإدارية مع عدم التركيز.
المطلب الأول: التركيز الإداري:
وهذه الصورة تعني تركز السلطة الإدارية كلها في يد الوزراء في العاصمة فلا يعطى في هذه الصورة أي قدر من السلط لباقي الموظفين سواء كانوا في العاصمة أو الأقاليم([24]) أي عدم توفر سلطات الانفراد بالقرار الإداري على مستوى الوحدات الترابية أو البث في بعض القضايا بشكل مستقل وهي من بين الصور المتشددة للمركزية الإدارية ويترتب عنها اقتصار مهام فروع الهيئات المركزية على التحضير والإعداد والتنفيذ سواء للقرارات التي أصدرت بشأنها قرارات نهائية أو بالنسبة للقرارات التي يستوجب رفعها إلى السلطة المركزية وتطبيق ما أصدره الرؤساء في قمة الجهاز الإداري، فالتركيز يضيق الخناق على الموظفين في فروع الوزارات ولا يجعلهم يعملون في راحة واستقرار حيث ينفرد الوزير بممارسته كافة الاختصاصات المنوطة بوزارته فلا يشرك في ممارستها أحد من موظفي الوزارة لا في العاصمة ولا خارجها([25])، حيث يظهر دور الموظفين في العاصمة على وجهين الوجه الأول هو رفع التقارير والاقتراحات إلى الوزير المختص للبث فيها نهائيا، أما الوجه الثاني يكمن في تنفيذ القرارات النهائية.
وهذه الصورة البدائية للمركزية غير متصورة في العصر الحديث نظرا لتعقد المهام الإدارية وكثرتها. فلا يمكن تصور الرجوع دائما في كل قضايا الأقاليم البعيدة إلى الوزارة([26])، لذلك نلاحظ عدم تواجد هذا الأسلوب من الناحية العلمية في أية دولة من الدول المعاصرة لكن نجدها في صورة ثانية:
المطلب الثاني: اللامركزية (عدم التركيز الإداري):
يعتبر من الأساليب الإدارية الحديثة النشأة ويتجلى في الاعتراف لبعض الموظفين التابعين لوزير معين بسلطة اتخاذ بعض القرارات ذات الأهمية القليلة أو المتوسطة والبث فيها نهائيا([27]) دون الرجوع إلى العاصمة وهي من بين طرق تخفيف الثقل المركزي في التسيير وتحقيق وطأ النمط المركزي في التدبير([28])، وبالتالي تتحقق السرعة و المر دودية والفعالية ويقضي بتوزيع السلطات الإدارية بين الحكومة المركزية وممثليها على الصعيد المحلي بحيث ينتج لهؤلاء بعض الصلاحيات والاختصاصات والسلطات الإدارية مع بقائهم تابعين للحكومة المركزية ومعينين من قبلها وخاضعين لرقابتها أي دون يترتب عن ذلك استقلالهم عنها([29]).
فالاعتراف بهذه السلطة لموظفي الوزارة سواء كانوا في العاصمة أو في الأقاليم كما قد تخول هذه السلطة بصفة فردية شكل لجان إدارية مع بقاءهم تابعين للدولة([30]).
كما يتاح بهذه الصفة للموظفين المحليين اتخاذ القرارات الأكثر ملائمة للحاجيات المحلية([31])، أما من الناحية المالية فهيئة عدم التركيز ليس لها ميزانية مستقلة عن الميزانية العامة وخاصة بها بل هي تابعة لميزانية الدولة سواء من حيث نفقاتها أو مواردها وفي بعض الأحيان تأخذ صفة أمر بالصرف مساعد.
وتمتع مندوبي وممثلي الدولة وبهذه السلطة لا تنفي عنهم السلطة الرئاسية بل يمارس هؤلاء سلطتهم تحت إشراف الوزير ورؤسائهم الإداريين([32]).
ويتم منح هذه الصلاحيات إلى هيئات اللاتركيز عن طريق التفويض الذي عرفه الأستاذ محمد سليمان الطماوي من حيث طبيعة القانونية بأنه "الإجراء الذي بمقتضاه يعهد صاحب اختصاص بجزء من هذا الاختصاص سواء في مسألة معينة أو نوع معين من المسائل إلى فرد آخر".
أما من ناحية مشروعيته فيعرف بما يلي "أن يوكل جزء من اختصاصات جهة إدارية إلى جهة إدارية أدنى منها مرتبة".
والتفويض ينقسم إلى قسمين تفويض الاختصاص ثم تفويض التوقيع وبأن التفويض يكون جزئيا وليس كليا فانه يؤدي حتما إلى استقلال جزئي للهيئات المفوضة لها أما إذا كان كليا فيعتبر تنازلا.
1- تفويض الاختصاص أو السلطة: يرتبط بالوظيفة بعض النظر عن ممارسها أو صاحبها الأصلي ويعمل به حتى في حالات الحلول المحل الموظف المعني وبهذا يكتسي هذا التفويض صبغة التفويض صبغة مستمرة ويبقى معمول به ما لم يقع سحبه مع العلم أن المفوض لا يجوز لـه ممارسة الاختصاصات المفوضة خلال جل هذه المدة أما الأعمال التي يقوم بها المفوض له في دائرة التفويض فتبقى مرتبطة به وتحتل في تدرج الأعمال مكانة المفوض([33]).
1- والشروط الموضوعية للتفويض يمكن إجمالها فيما يلي([36]):
- وجوب وجود نص قانوني يبيح و يأذن بالتفويض وذلك بمقتضى المبادئ الدستورية والقوانين التنظيمية أو العادية أو المراسيم التنظيمية.
- أن يصدر قرار إداري يمنح التفويض أي التعبير عن إدارة المفوض.
- أن يكون التفويض صحيحا: بمعنى أن يكون المفوض هو صاحب التفويض الحقيقي وإلا شاب تصرفه البطلان.
- أن يكون التفويض في حدود النص الإذن وقرار الأصيل سواء من حيث الأشخاص أو من حيث الموضوعات المفوضة.
2- ونذكر من الشروط الشكلية ما يلي:
- شكل قرار التفويض في ذاته: يقصد به الصورة التي يظهر عليها من حيث الكتابة والتاريخ والتوقيع وما إلى ذلك وقرار التفويض لا يخضع إلى شكل محدد إلا إذا اشترط المشرع ذلك صراحة في بعض قرارات التفويض مثل.
- نشر قرار التفويض: لا توجد طريقة معينة للنشر لأي أن الإدارة تتميز بسلطة تقديرية في ذلك ما عدا إذا نص المشرع على طريقة محددة للنشر ويتم النشر في المغرب غالبا عن طريق الجريدة الرسمية.
*يمكن تلخيص أوجه المفارقة بين نوعي التفويض فيما يلي:
- تفويض الإمضاء لا يعفي المفوض من مسئوليته عن الأخطاء التي يرتكبها المفوض له فهو يضل مسؤول إداريا وقضائيا بخلاف الأمر بالنسبة للتفويض في الاختصاص.
- في تفويض السلطة لا يجوز للمفوض طيلة مدة التفويض أن يمارس الاختصاص موضوع التفويض بخلاف تفويض التوقيع الذي يجيز للمفوض أن يمارس نفس التوقيع إلى جانب المفوض له.
- إن القرار الصادر في إطار تفويض الاختصاص ينسب إلى المفوض له، أما القرار الصادر من المفوض إليه في تفويض التوقيع فانه يستمد قوته من المفوض صاحب الاختصاص الأصلي حيث يصدر باسم هذا الأخير.
وانطلاقا مما سبق يتبين أن الهدف الأساسي من التفويض هو التخفيف من أعباء الرئيس بتفويض جزء من اختصاصه إلى معاونيه أو مساعديه أو مرءوسيه حتى يتفرع المفوض إلى مهامه الرئيسية.
المطلب الثالث: تقدير المركزية:
إذا كان أسلوب المركزية الإدارية يعتبر ضروريا في المراحل الأولى لبناء الدولة، فان استمرار هذه الأخيرة رهين بمدى التخفيف منه لفائدة الوحدات اللامركزية لذا، فهو يتميز بمظاهر قوة (مزايا) ومكامن ضعف (عيوب).
1- مزايا المركزية:
- تعتبر المركزية أداة فعالة لتقوية السلطة العامة داخل الدولة وفرض هيمنتها على جميع أنحاء البلاد على جميع المستويات القانونية والسياسية والاجتماعية والاقتصادية والثقافية.
- ضرورة لأي دولة حتى ولو مع وجود نظام اللامركزية الإدارية، حيث نجد سلطات تمثل السلطة المركزية وتخضع لتوجيهاتها.
- إشراف الحكومة المركزية على المرافق العامة في جميع الأقاليم يؤدي إلى العدالة ومساواة الأفراد في الدولة كلها أمام خدماتها ذلك أن القرارات التي تتخذها السلطة المركزية تتصف بالموضوعية لأنها تضل بعيدة عن ضغط المصالح المحلية.
-يؤدي احتكار السلطة المركزية باختصاص التقرير إلى السرعة في التقرير والتصرف وذلك نظرا إلى وحدة المصدر التي تنبثق منه السلطة المركزية الإدارية.
- إن نظام المركزية الإدارية يمكن الدولة المركزية من القيام بالمشاريع الضخمة التي قد تعجز عنها الوحدات الترابية.
- تعمل على تحقيق العدالة والمساواة بين جميع نواحي الدولة، حيث تسير جميع الأقاليم والعمالات، وجميع المرافق من قبل السلطات المركزية الأمر الذي يتطلب نظرة شاملة لحل الإشكاليات المطروحة، وإشباع الحاجيات العامة بصفة عادلة ومتساوية بين جميع الوحدات الترابية دون تمييز.
2- عيوب المركزية:
- إن المركزية بنظرتها الشمولية على جميع أنحاء البلاد، تغفل الحاجيات المحلية التي لا يمكن أن يحس بها السكان المحليين، وبالتالي تؤدي إلى تميز بعض المناطق عن الأخرى. وكثيرا ما تحظى العاصمة بأهمية كبرى تفوق غيرها من الوحدات الترابية، الأمر الذي قد يختلف نوعا من التفاوت بين الجهات والعمالات والأقاليم.
- إن تعزيز المركزية يؤدي لا محاله إلى تقوية الحكم المطلق وطغيان الاستبداد داخل الدولة.
- أنها أسلوب غير ديمقراطي، حيث تتركز السلطة في أيدي قلة من الوزراء وكبار الموظفين، وتبعد كثيرا من الكفاءات الوطنية عن الإسهام في إدارة المرافق العمومية وفي العمل العام.
- إن اللجوء إلى المركزية المفرطة غالبا ما يؤدي إلى ضعف التنسيق والتخطيط.
- إن تركيز السلطة التقريرية في العاصمة عادة ما تؤدي تعطيل الأعمال والإصرار على هذه المبالغة قد تؤدي بالعمل الإداري ذاته إلى الروتين والتعطيل.
- إن الاكتفاء بإدارة الدولة من العاصمة، مظهر من مظاهر انعدام الديمقراطية المحلية. حيث لا يسمح للسكان المحليين بتسيير بعض شؤونهم المحلية بواسطة ممثلين لهم يختارونهم لارتباطهم بالوحدة الترابية التي ينتمون إليها، وتبعا للشعور الجماعي الذي لا يمكن إغفاله في الجماعات البشرية.
الفصل الثاني: المركزية في التنظيم الإداري المغربي.
يقتضي هذا النظام تركيز السلطة في يد الحكومة الموجودة. بالعاصمة وذلك يعني أن الإدارة المركزية تتولى الإشراف على جميع المرافق في الدولة سواء أكانت وطنية أو جهوية أو إقليمية أو جماعية([37]).
ولقد تبين من خلال تتبع المسار التاريخي للنظام الملكي على اعتبار الملك السلطة الإدارية الأولى بالمغرب، وذلك قبل الاستقلال أو بعده حيث أنه أول دستور عرفه المغرب سنة 1962 إلى غاية دستور 1996 نجد أن تنظيم السلطة المركزية قد ارتكزت على المؤسسة الملكية باعتبارها الركيزة الإدارية الأولى لهذا فالملك احتل مكانة مرموقة داخل جهاز الدولة إلى جانب السلطة التنفيذية التي تتكون من الوزير الأول وباقي الباقي الوزراء.
المبحث الأول: الملك:
تتألف الحكومة من الوزير الأول وباقي الوزراء كما جاء في الفصل 59 من الدستور المغربي ويحتل جلالة الملك قمة هذا الجهاز التنظيمي وذلك طبقا للفصل 19 من الدستور والذي جاء فيه:
«الملك أمير المؤمنين والممثل الأسمى للأمة ورمز وحدتها وضامن دوام الدولة واستمرارها وهو حامي حمى الدين والساهر على احترام الدستور وله صيانة حقوق وحريات المواطنين والجماعات والهيئات، وهو الضامن لاستقلال البلاد وحوزة المملكة في دائرة حدودها الحقة» ([38]).
وعليه نجد جلالة الملك يمارس اختصاصات في المجالات المرتبطة على حد سواء بكل من السلطة القضائية والتنفيذية والتشريعية وسنركز نحن على كل من الاختصاصات في جلالة الملك في كل السلطة في المجال الإداري وكذلك في المجال القضائي.
المطلب الأول: اختصاصات جلالة الملك في المجال الإداري:
انطلاقا من الفصل 19 الدستور المغربي تتضح المكانة السامية لجلالة الملك في النظام الدستور المغربي حيث يمارس اختصاصات متعددة في مختلف الميادين التشريعية والتنفيذية والقضائية.
ولجلالته اختصاصات هامة في المجال الإداري وفقا لأحكام الدستور باعتباره رئيسا للدولة، حيث يصدر مراسيم تنظيمية وقرارات إدارية في شكل ظهائر شريفة ([39]).
وعليه فلجلالة الملك:
1- تعيين الوزير الأول وباقي أعضاء الحكومة باقتراح من الوزير الأول و إعفائهم من مهامهم أما بمبادرة منه أو بناءا على استقالتها ( الفصل 24 من الدستور).
2- رئاسة المجلس الوزاري ( الفصل 25 من الدستور) والمشاركة والإشراف على دراسة الشؤون التالية قبل البحث فيها: ( الفصل 66 من الدستور).
· القضايا التي تهم السياسة العامة للدولة.
· الإعلان عن حالة الحصار.
· إشهار الحرب.
· طلب الثقة من المجلس النواب قصد مواصلة الحكومة تحمل مسئوليتها.
· مشاريع القوانين قبل إيداعها بمكتب مجلسي النواب.
· المراسيم التنظيمية.
· المراسيم الخاصة بافتتاح الدورة الأولى للبرلمان أو اختتام الدورة الاستثنائية أو دعوة البرلمان لعقدها. أو المراسيم التفويضية أو المراسيم التشريعية المتخذة فيما بين دورات انعقاد البرلمان بتعاون مع اللجان البرلمانية المعنية".
3- التعيين في الوظائف المدينة والعسكرية وتفويض لغيره ممارسته هذا الحق ( الفصل 30 من الدستور).
4- القيادة العليا للقوات المسلحة الملكية ( الفصل 30 من الدستور).
5-اعتماد السفراء لدى الدول الأجنبية والمنظمات الدولية ولديه يعتمد السفراء وممثلو المنظمات الدولية ( الفصل 31 من الدستور).
6- الإعلان عن حالة الحصار لمدة 30 يوما ( الفصل 49من الدستور).
7- إشهار الحرب بعد إحاطة مجلس النواب بذلك ( الفصل 74 من الدستور).
8- تعيين القضاة باقتراح من المجلس الأعلى للقضاء ( الفصل 84 من الدستور).
وأمام صعوبة حصر الاختصاصات الإدارية التي يمارسها جلالة الملك والتي لم ينص عليها الدستور يمكننا القول أن أهمها يتمثل في ممارسته لاختصاصات وزير الدفاع الوطني بعد إلغاء هذه الوزارة بمقتضى ظهير 19 غشت 1972([40]).
و للإشارة فإن صاحب الجلالة هو الذي مارس مهام وزير الدفاع الوطني بعد إلغاء هذه الوزارة وفقا لمقتضيات الظهير الشريف المؤرخ ب 19 غشت 1972 الذي تم وفقه في نفس الوقت تعيين الكاتب العام لهذه الإدارة وقد فوض صاحب الجلالة اختصاصاته في هذا المجال إلى الوزير الأول بظهير 22 فبراير 1973 وهو تفويض يتم تجديده كلما تغير الوزير الأول ([41]).
بالإضافة إلى كل الاختصاصات السابقة الذكر لجلالة الملك في المهام الإدارية والتنفيذية التي قد يمارسها في حالة الاستثناء كما هي منظمة بمقتضى الفصل 35 من الدستور حيث نص:" إذا كانت حوزة التراب الوطني مهددة أو وقع من الأحداث ما من شأنه أن يمس سير المؤسسات الدستورية يمكن للملك أن يعلن حالة الاستثناء بظهير شريف بعد استشارة رئيس مجلس النواب ورئيس مجلس المستشارين ورئيس المجلس الدستوري وتوجيه خطاب إلى الأمة، ويخول بذلك على الرغم من جميع النصوص المخالفة، صلاحية اتخاذ جميع الإجراءات التي يفرضها الدفاع عن حوزة الوطن ويقتضيها رجوع المؤسسات الدستورية إلى سيرها العادي أو يتطلبها تسيير شؤون الدولة .
لا يترتب على حالة الاستثناء حل البرلمان.
ترفع حالة الاستثناء باتخاذ الإجراءات الشكلية المقررة إعلانها" ([42]) .
يتضح إذن من هذا الفصل أن اللجوء إلى حالة الاستثناء يقتضي توفر نوعين من الشروط شوط شكلية وأخرى جوهرية.
أولا: الشروط الشكلية:
1-استشارة رئيس مجلس النواب ورئيس مجلس المستشارين، وكذا رئيس المجلس الدستوري.
2- توجيه خطاب إلى الأمة يعرض فيه الملك الأسباب التي دفعته إلى الإعلان عن حالة الاستثناء.
ثانيا: الشروط الجوهرية:
1- وقوع ما من شأنه أن يهدد حوزة التراب الوطني، كحالة الحرب مثلا.
2- وقوع أحداث تؤدي إلى المس بالسير العادي للمؤسسات الدستورية.
- إن الإعلان عن حالة الاستثناء يترتب عليه أن الحكم السياسي يتركز في يد الملك بصورة مطلقة الذي يصبح بإمكانه أن يحل محل جميع السلطات وعلى الخصوص السلطتين التشريعية والتنفيذية لاتخاذ جميع التدابير التي تدخل في مجال اختصاصها. فهو وحده الذي يعود إليه الحق في ممارسة جميع السلط([43]).
المطلب الثاني: اختصاصات جلالة الملك في المجال القضائي:
أما في المجال القضائي فان سلطة الملك لا تخلو من أهمية إذ أن الدستور يخول له:
1- حق تعيين رئيس للمحكمة العليا (فصل 21 من الدستور).
2- تعيين القضاة باقتراح من المجلس الأعلى للقضاء الذي يترأسه هو بنفسه (فصل 33 من الدستور).
3- يرأس المجلس الأعلى للقضاء (فصل 86 من الدستور).
4- الأحكام تصدر وتنفذ باسمه (فصل 83 من الدستور).
5- وبمقتضى الفصل 34 من الدستور فان جلالة الملك يمارس حق العفو.
6- يعيين ستة أعضاء بالمجلس الدستوري لمدة تسع سنوات ورئيس المجلس الدستوري لنفس المدة بحسب الفصل 79 من الدستور.
انطلاقا مما سبق ذكره حول اختصاصات جلالة الملك في المجال القضائي على أن سلطات جلالته في هذا المجال مهمة وتجسد تقليدا نهجه المغرب منذ تأسيس الدولة، والمستمد من المبادئ العامة للفكر السياسي الإسلامي المتبني لوحدة السلطة أي المزج بين السلطات وعدم الفصل الدقيق بينها حيث الخليفة على رأس الأمة الإسلامية يحظى بمكانة استثنائية ومتميزة([44]).
هكذا ويشير أبو الحسن المارودي في مؤلفه "الأحكام السلطانية" أن الإمام عليه " أن يباشر بنفسه مشارفة الأمور وتصفح الأحوال لينهض بسياسة الأمة وحراسة الملة، ولا يعول على التفويض شاغلا بلذة أو العبادة، فقد يخون الأمين ويغش الناصح".
وقد وردت هذه الفكرة بوضوح عند ابن خلدون في مؤلفه الشهير "المقدمة" إذ يقول: "فاعلم أن الخطط الدينية الشرعية من الصلاة والفتية والقضاء والجهاد والحسبة كلها مندرجة تحت الإمامة الكبرى التي هي الخلافة فكأنها الإمام الكبير و الأصل الجامع وهذه كلها متفرعة عنها وداخلة فيها لعموم نظر الخلافة وتصرفها في سائر أحوال الملة الدينية والدنيوية وتنفيذ أحكام الشرع فيها على العموم".
إن هذا الطرح ينطبق كذلك على السلطة القضائية إذ بناءا عليه يبقى الملك باعتباره القاضي الأول الذي ترجع إليه الأمور، على أساس أن القضاة يمارسون مهامهم باسمه، انطلاقا من مبدأ التفويض الذي ميز أسلوب ممارسة القضاء في المغرب منذ العصور السابقة، التي عرفت بروز دور السلطان في هذا المجال حيث أنه نسجل بأن الوثائق التاريخية تؤكد أنه خلال المرحلة السابقة لعهد الحماية كان يحدث أن يتدخل السلطان هو بنفسه في حل بعض المنازعات سواء بصفة مباشرة أو غير مباشرة.
وذلك كأن ترفع إليه القضايا للفصل فيها أو أن يطلب منه إملاء الحل الذي يجب تطبيقه فيها. حيث يرجع إلى هذا الأسلوب الأخير عندما يتعذر على القاضي أو من يقوم مقامه فض النـزاع المطروح.
وهكذا نلاحظ أن صباغة الفصل 83 من الدستور المغربي ترمي إلى الحفاظ على أحد المبادئ الأساسية التي عرفها الفكر السياسي الإسلامي، أي أسلوب التفويض. وذلك في محاولة تكيفه مع المبادئ الحديثة التي ظهرت مع الفكر السياسي المعاصر([45]).
المطلب الثالث: إشكالية الطبيعة القانونية للقرارات الملكية:
من خلال ما سبق يلاحظ أن جلالة الملك يمارس مجموعة من الاختصاصات ذات الطبيعة الإدارية ساء في الظروف العادية أو خلال حالة الاستثناء. ومن تم يطرح التساؤل حول ما إذا كان الملك يعتبر سلطة إدارية أم لا عندما يتخذ قرارات في المجال الإداري ؟ وبالتالي هل يجوز الطعن بالإلغاء ضد القرارات أم لا ؟
وفي الجواب عن هذا السؤال يمكن القول بأن هذه القضية هي من أولى القضايا التي طرحت على القضاء للفصل فيما إذا كان الملك سلطة إدارية بالمفهوم الذي يحدده الفصل 1 من الفقرة 2 من الظهير المنظم للمجلس الأعلى ولاحقا الفصل 353 من قانون المسطرة المدنية 1974 و الفصول 8 و9 من القانون المحدث للمحاكم الإدارية 12 يوليوز 1991. وبالتالي إخضاع أعماله الإدارية لمبدأ المشروعية([46]).
ومن المعروف أن الملك قبل الحماية وخلالها وما بعدها إلى حدود صدور دستور 1962 كان يمارس سلطاته بمراسيم وعاد في ظل دستور 1970 و 1972 ليمارسها بمقتضى ظهائر وهو نفس الأسلوب المتبع في ظل أحكام دستور 1992 و 1996([47]).
وفي عهد الحماية الفرنسية حاولت المحكمة الفرنسية بالمغرب أن تميز بين الظهائر بمثابة قانون (Dahirs - lois) والتي تتضمن قواعد ذات مدى عام ومجرد واعتبرتها تشريعية وبين ظهائر بمثابة مراسيم (Dahirs - Decrets) والتي تتضمن تدابير فردية اعتبرتها إدارية.
وقد عكس هذا التأويل حكم محكمة الاستئناف بالرباط في قضية جماعة تامسكلفت ضد ماريوس كازيس Marius cases تاريخ 4 ماي 1944. وقد أكدت محكمة النقض الفرنسية على ضرورة التزام هذا التمييز واعتبرت ظهير المصادقة على عقد إبرام بين الدولة وأحد الخواص غير مشابه للقانون مما يعني أنها اعتبرته من طبيعة إدارية.
أما مجلس الدولة الفرنسية فقد قضى بعدم قبول الطعون الموجهة إلى الظهائر التي تهم أو تتعلق بالنظام الخاص للموظفين الفرنسيين بالمغرب وفضل عدم إقامة أي تمييز فيما بينها واعتبرها من طبيعة تشريعية على الرغم من كون القرارات المطعون فيها كانت ذات صبغة إدارية وهو ما قضي في قضية "سير" في 24 يونيو 1936 و"جيبتون" في 3 فبراير1937([48]).
وأهم ما يمكن قوله في هذا المجال هو أن القرارات الملكية في المجال الإداري قليلة لا سيما في الأوقات العادية إذ السلطة التنظيمية يزاولها بكيفية شاملة الوزير الأول، ولكن بخلاف ذلك تؤكد الفترة الزمنية الممتدة ما بين 1965 و 1970 أن القرارات الملكية في وقت الأزمات تتزايد لتشمل معظم الأعمال الصادرة عن جلالة الملك في المجال الإداري.
والغرفة الإدارية للمجلس الأعلى رفضت تشبيه القرارات الملكية ذات الطابع الإداري بالقرارات الإدارية العادية وتبنت مبدأ عدم إخضاعها لرقابة القضاء، وهو قضاء ثابت ومستقر منذ 18 يونيو 1960 في قضية "عبد الحميد الروندا"، وقضية "بنسودة" عبد الله 15 يوليوز 1963 حيث اعتبرت نفسها غير مختصة للفصل في القضايا المتعلقة بالطعن في ظهائر ملكية بدعوى عدم صدورها عن سلطة إدارية بالمفهوم الذي ينص عليه الفصل الأول من ظهير تأسيس المجلس الأعلى، في نفس السياق نجد الحكم الصادر عن الغرفة الإدارية بالمجلس الأعلى المتعلق بالشركة الفلاحية لمزرعة "عبد العزيز" بتاريخ 20 مارس 1970، يؤكد أن القرارات الملكية غير قابلة للطعن طالما أن الدستور لم يعهد إلى هيئة معينة بالنظر في الطعون المقدمة ضد هذه القرارات.
والأمر يتعلق بطلب الشركة الفلاحية عبد العزيز بإلغاء المرسوم الملكي الصادر في 11 يونيو 1986 بسبب الشطط في استعمال السلطة والموقع من طرف الوزير الأول إذ ذاك الذي يصادق على عملية ضم الأراضي الزراعية إلى بعضها وتبنت المحكمة في حكمها بيانا لأسباب رفضها تشبيه القرارات الإدارية الملكية بالأعمال الإدارية من حيث طبيعتها القانونية حيث أعلنت المسألة على النحو التالي:- أن جلالة الملك يمارس سلطاته باعتباره أميرا للمؤمنين تطبيقا لنص الفصل 19 من الدستور، لذلك فانه لا يمكن اعتبار جلالته سلطة إدارية بمفهوم نص الفصل الأول من ظهير 27 شتنبر 1957 والذي يقضي باختصاص المجلس الأعلى بالنظر في القرارات الصادرة عن الجهات الإدارية.
- وحيث أن المرسوم الملكي المطلوب إلغاؤه والصادر بناء على المرسوم الملكي بإعلان حالة الاستثناء والمضي من الوزير الأول بأمر جلالته يعد صادرا عنه....
- وحيث أن اختصاصات المجلس الأعلى بشأن طلبات الإلغاء بسبب الشطط في استعمال السلطة يقتصر على الطلبات الموجهة ضد المقررات الصادرة عن السلطات الإدارية.
- وحيث أن القضاء من وظائفه الإمامة، ومدرج في عمومها وأن للقاضي نيابة عن الإمام، والأحكام تصدر وتنفذ باسم جلالته طبقا للفصل 77 من الدستور([49]).
يستخلص مما سبق رفض المحكمة اعتبار جلالته جهة إدارية وإنكار الصفة الإدارية عن المقررات الصادرة عنه ورفض إخضاعها للرقابة الإدارية.
هذه الأحكام القضائية كانت موضوع مناقشات فقهية وقانونية تمحورت حول اتجاهين رئيسيين:
الأول يرفض موقف الغرفة الإدارية على أساس الاختلاف معه في المبدأ والمضمون، والثاني يؤكد بكيفية مطلقة قضاء الغرفة الإدارية بالمجلس الأعلى على أن جانبا من هذا الاتجاه وان سلم بأحكام وقرارات المجلس الأعلى فقد أبدى عدم اتفاقه حول بعض التفسيرات والتأويلات المعتد بها.
ومن المعارضين لموقف الغرفة الإدارية الأستاذ "ميشال روسي" الذي يرى بأنه عندما طبقت نظرية الإمامة التقليدية قد خالفت تأكيد الدستور على مبدأ استقلال القضاء وعند رفضها مراقبة القرارات الملكية تكون الغرفة الإدارية قد وجهت ضربة قاضية لنظام الرقابة القضائية، وتنكرت للشروط الواضحة التي تحدد ممارسة الاختصاصات في الإدارة الحديثة.
هذا في الوقت الذي تتجه الدول الليبرالية إلى التخلص من وسائل الرقابة التقليدية، لإدخال فنيات جديدة من شأنها تدعيم وضمان حقوق الأفراد وحرياتهم مع ضمان السير والحسن العادي للإدارة العمومية وانتهت إلى أن إفراغ مؤسسة المجلس الأعلى من محتواها يعطي عنها صورة مشوهة ويمنعها من الهدف الذي تتوخاه.
أما الاتجاه الثاني فهو سلم بموقف الاجتهاد القضائي المغربي ويعتبره منطقيا يتماشى وخصوصية المؤسسة الملكية في المغرب ولكنه يختلف معه في التبرير أو التعليل المعطى لاستعباد في الأعمال الملكية من إمكانية الطعن فيها.
فهناك من يبرر ذلك الاستثناء بفكرة السلطة التقديرية التي يتمتع بها الملك في اتخاذ القرارات في المجال الإداري. وبالتالي فالقضاء لا يمكن أن يتدخل لمراقبة هذه السلطة التقديرية لأنها تخرج عن حدود مراقبة الشرعية مميزا في ذلك بين المحل المراقب من قبل القاضي الإداري، وبين الأركان الأربع الذي اكتفى بصددها بإخضاعها للمراقبة الذاتية للملك وذلك باعتباره الساهر على احترام الدستور حسب الفصل 9 من الدستور.
في حين استند البعض الآخر على المبادئ العامة للقانون الإسلامي في تحليل الفقهاء المسلمين وفي مقدمتهم العلامة الشهير ابن خلدون و أبى الحسن المارودي.
بينما وجد البعض الآخر التبرير في نظرية أعمال السيادة والتي هي نظرية يعترف بها الجميع وموجودة في جميع الدول.
وعموما فمنذ إصدار دستور 1972 أسندت السلطة التنظيمية إلى الوزير الأول حيث أصبحت الطعون توجه ضد القرارات التي يتخذها الوزير الأول أثناء ممارسته لهذه السلطة([50]).
المبحث الثاني: أعضاء الحكومة:
كانت الإدارة المركزية في هذا عهد ما قبل الحماية تتكون من عنصرين: السلطان والوزراء، وكان السلطان هو المتحكم في الحكومة والسلطة التنفيذية فهو الذي كان يقوم بالحفظ على النظام العام والأمن والسكينة في مجموع التراب الوطني، فهو القائد الأعلى للجماعات ويمارس السلطة بمفرده ويركزها دون أن يشاركه أحد ما عدا في الحالات التي يفوض فيها سلطاته إلى الوزراء ونظرا لتعدد التزامات السلطان العسكرية والروحية والاقتصادية والإدارية وتعقدها. اضطر إلى تنظيم مرافق الدولة و تفويض بعض سلطاته إلى الوزراء ليساعدوه على أداء الواجبات المتنوعة.
وكان يحيط بالسلطان مجموعة من الوزراء المكلفين بشؤون خاصة، إلا أنهم لم يكونوا يتمتعون بسلطات واضحة ومتميزة فهم يمارسون بتفويض سلطاني، والسلطان يملك حق منحها وسحبها متى يشاء.
ومن جملة الوزراء الذين كانوا يساعدون السلطان في أداء مهامه وهم يتكلفون بمهمة معينة نذكر ستة منهم:
1- أمين الأمناء الذي كان يقوم بمهمة وزير المالية.
2- وزير البحر المكلف بالخارجية.
3- وزير الحرب.
4- وزير الشكايات التي يتلقى تظلمات المواطنين المختلفة.
5- العلاف الذي كان يسهر على الجيش ومعداته ومؤونته ويدفع مرتبات رجاله.
6- الصدر الأعظم وهو الوزير الأول، ومكلف على الخصوص بالشؤون الداخلية. وفي عهد الحماية ستقوم الإدارة المغربية على ثنائية واضحة بحيث سنجد إلى جانب الوزارات التابعة للمخزن وزارات أو مديريات تابعة للحماية الفرنسية أو الحماية الإسبانية بالشمال إلا أن الأولى ستخضع لرقابة الثانية في ممارسة وظائفها.
وكانت الوزارات المخزنية بحسب ظهير 21 يونيو 1997 تتمثل فيما يلي:
1- الصدر الأعظم.
2- وزير العدلية.
3- وزير الأحباس.
4- مدير التشريعات.
5- نائب الصدر الأعظم بقسم التعليم.
وصدر ظهير يحمل نفس التاريخ أسس مجلس الوزراء برئاسة السلطان، وصدر آخر لتأسيس مجلس الوزراء والمديرين برئاسة الصدر الأعظم. غير أن أي واحد منها لم ينعقد إلا نادرا وفي وفترات فقط تميزت بأزمات خطيرة بين الوطنية والسلطات الفرنسية الحامية([51]).
أما في وقتنا الحالي فان الحكومة تتألف من الوزير الأول وباقي الوزراء وتعين من قبل جلالة الملك وهي المسؤولة أمام جلالته وأمام البرلمان بمجلسيه حسب مقتضيات الفصل 63 من الدستور.
ولجلالة الملك الحق في إعفائهم فرادى من مهامهم أو إعفاء الحكومة برمتها بمبادرة منه أو بناءا على استقالتها (فصل 24 من الدستور).
وبعد تعيين أعضاء الحكومة فانه يتعين على الوزير الأول التقدم أمام كل من مجلسي البرلمان ليعرض البرنامج الذي يعتزم تطبيقه و ينبغي أن يتضمن البرنامج الخطوط العريضة والرئيسية للعمل الذي تنوي الحكومة القيام به في مختلف مجالات النشاط الوطني و بالأخص في ميدان السياسة الاقتصادية والاجتماعية والثقافية والخارجية (الفصل 60 من الدستور).
وتتم مناقشة البرنامج الحكومي في كل من مجلسي البرلمان وكذا التصويت عليه تبعا لنظامها الداخلي.
وتعمل الحكومة بالأساس على تنفيذ القوانين تحت مسؤولية الوزير الأول لذلك فان الدستور قد جعل الإدارة رهن تصرفها (الفصل 61 من الدستور) ولها الحق في إصدار الكثير من القرارات التنظيمية والفردية اللازمة لإدارة مرافق البلاد وتحقيق الخير العام وفقا للقواعد العامة.
وطبقا لمقتضيات الفصل 88 من الدستور يخضع أعضاء الحكومة للمسؤولية الجنائية عم يرتكبوه من جنايات وجنح أثناء ممارستهم لمهامهم ويقوم كل من مجلسي البرلمان وذلك في حدود اختصاصهما، بدور هام تجاه الحكومة إذ يوجه التهمة إليهم ليحالوا وفق الإجراءات القانونية على محكمة خاصة تسمى المحكمة العليا ( الفصل 89 من الدستور).
ونظر للدول البالغ الأهمية الملقى على عائق الحكومة فإنها تعمل على تنظيم شؤونها عن طريق المجلس الوزاري الذي يتولى رئاسته جلالة الملك باعتباره رئيسا للسلطة التنفيذية.
كما أن الحكومة تعمل على التنسيق والتعاون فيما بين أعضائها عن طريق مجلسها الذي يسمى مجلس الحكومة والذي يضم أعضاء الحكومة برئاسة الوزير الأول والذي يعقد اجتماعاته مرة في الأسبوع([52]).
المطلب الأول: الوزير الأول:
عرف منصب الوزير الأول في المغرب منذ تطبيق الدستور المغربي الصادر في 7 ديسمبر 1962، أما فيما قبل الحماية وخلالها فقد عرف المغرب منصب الصدر الأعظم أو الوزير الأدهم.
وبين 1965 و 1962 فقد سمي برئيس الحكومة والوزير الأول لا يملك أية سلطة رئاسية على الوزراء، و إنما يقوم بدور تنسيقي بينهم عن طريق مجلس الحكومة الذي ينعقد كل أسبوع([53]).
ويتم تعيين الوزير الأول من طرف جلالة الملك وهو تعيين غير مرتبط بنتائج الانتخابات وقد استقر العمل على أن الوزير الأول في أغلب الحكومات المغربية يتم اختياره من الطبقة التقنوقراطية غير المنتمية سياسيا باستثناء حكومة "عبد الرحمان اليوسفي" المنتمي إلى حزب الاتحاد الاشتراكي للقوات الشعبية والتي عينت من قبل جلالة الملك الراحل الحسن الثاني([54]).
ويعد الوزير الأول بعد جلالة الملك حجر الزاوية والمحرك الأول للجهاز الحكومي ولا يمكن له أن يشغل أي وزارة إلا في حالات استثنائية.
والوزير الأول باعتباره رئيسا للجهاز الحكومي يمارس جملة من الاختصاصات تتستقي أساسها إما من الدستور أو من القوانين أو بتفويض من جلالة الملك وتتمثل هذه الاختصاصات في:
1- عملية التنسيق بين مختلف النشاطات الوزارية، وعملية التنسيق هاته تتم عن طريق ترأسه لمجلس الحكومة أو عن طريق إصداره للتعليمات و المناشير ومن مذكرات حول تسيير وتنظيم الإدارات العمومية([55]).
2- اتخاذ التدابير الضرورية لضمان حسن تدبير المرافق العمومية.
3- تقديم اقتراحات القوانين بعد التداول بشأنها في مجلس الوزراء .
4- إصدار مراسم تنظيمية ينبغي أن تعرض على مجلس الوزراء ( الفصل 66 من الدستور).
5- يمارس على العموم بعض الاختصاصات التي لا تدخل في اختصاصات أي وزارة أو تتعلق بعدة وزارات كعملية تنظيم الأثمان وتحديد أسعار بعض المواد الأساسية.
6- رئاسة مجلس الحكومة (فصل 61 من الدستور).
7- ممارسة للسلطة التنظيمية وتحمل القرارات التي يصدرها التوقيع بالعطف من لدن الوزراء المكلفين بها.
8- ممارسة لسلطة الوصاية على بعض المؤسسات العمومية الوطنية كالمكتب الشريف للفوسفاط.
9- يمارس الشرطة الإدارية على الصعيد الوطني([56]) مع اتخاذ التدابير الأساسية الهادفة لإدارة المرافق العمومية وضمان حسن سيرها و ديمومتها.
10- تمثيل الدولة أمام القضاء طبقا للفصل 615 من قانون المسطرة المدنية 1974، حيث ترفع الدعوى ضد الدولة في شخص الوزير الأول وله أن يكلف بتمثيله الوزير المختص عنه الاقتصاد.
11- رئاسة المجالس الإدارية للمؤسسات العمومية الوطنية والجهوية باستثناء الجامعات والمؤسسات العمومية الجماعية طبقا للظهير الشريف بمثابة قانون الصادر في 19 شتنبر 1977.
وبما أن اختصاصات الوزير الأول كثيرة ومتعددة يصعب عليه القيام بها بفرده فان الدستور قد خول له حق تفويض بعض سلطاته إلى الوزراء طبقا للفصل 64 من الدستور حيث أكد على أن للوزير الأول الحق في تفويض بعض سلطه للوزراء. كما أن تشكيل الحكومة بذاته بما يحتوي عليه من الوزراء وكتاب الدولة المنتدبين لدى وزارته يساعده في الإشراف على بعض المرافق الموكول إليها القيام بها([57]).
بالإضافة إلى ديوان الوزير، تتوفر الوزارة الأولى على الأمانة للحكومة التي تضطلع بمجموعة من المهام.
أولا: الأمانة العامة للحكومة:
أنشئت بمقتضى ظهير 10 دجنبر 1955 المتمم بظهير 4 دجنبر 1961 ليعاد تنظيمها بمرسوم 29 يناير 1985، وقد كانت في فترة ما مندمجة مع الشؤون الإدارية لتصبح ابتداء من الحكومة المكونة في 10 أكتوبر 1977 منفصلة عن وزارة الشؤون الإدارية.
يرأسها أمين عام للحكومة يخضع للمرسوم الملكي الصادر في 24 أكتوبر 1966 منح له درجة وزير وخول له نفس الامتيازات التي يتمتع بها باقي الوزراء.
وهي تضم مجموعة من المصالح، تشمل حسب المادة الأولى من المرسوم 1985 بالإضافة إلى ديوان الأمين العام للحكومة على المديريات التالية:
أ- مديرية الدراسات التشريعية.
ب- المفتشية العامة للمصالح الإدارية.
ج- مديرية الشؤون العامة.
د- مديرية المطبعة الرسمية
هـ- مديرية الجمعيات والمهن المنظمة.
و- مديرية الشؤون المالية والإدارية.
ز- قسم الترجمة.
* مديرية الدراسات التشريعية: تتولى هذه المديرية بمهمة تنسقي الأعمال المتعلقة بإعداد وصياغة مشاريع القوانين وتسهر على تنفيذ السياسة الحكومية فيما يتعلق بتدوين النصوص التشريعية والتنظيمية ومراجعتها على نحو يجعلها مسايرة للمتطلبات العامة، وتتولى لهذه الغاية.
القيام من الوجهة القانونية بدراسة جميع مشاريع القوانين والأنظمة للتحقق من مطابقتها لأحكام الدستور وعدم منافاتها للنصوص التشريعية والتنظيمية المعمول بها.
القيام - إن اقتضى الحال - بإعداد مشاريع النصوص التشريعية والتنظيمية التي لا تدخل في اختصاص وزارة معينة..
القيام من الوجهة القانونية ببحث الفتاوى التي تطلبها الإدارات والمؤسسات العامة من الأمين العام للحكومة.
ولأجل ذلك يتعين إطلاع الأمين العام للحكومة على جميع الأحكام القضائية التي يكون طرفا فيها شخص من أشخاص القانون العام.
وتتوفر هذه المديرية على أربعة أقسام:
1)- القسم الاقتصادي والمالي (يضم: مصلحة القانون التجاري ومصلحة القانون المالي).
2)- قسم القانون الخاص (يضم: مصلحة القانون المدني والجنائي ومصلحة القانون العقاري).
3) قسم القانون العام (يضم:مصلحة القانون الدولي العام ومصلحة القانون العام الداخلي).
4)- قسم الدراسات العامة (يضم:مصلحة تدوين النصوص والإصلاح التشريعي ومصلحة العلاقات مع مجلس النواب).
وتدعيما لمهام هذه الأقسام فقد تم إحداث هيئة المستشارين القانونيين للإدارات لدى الأمانة العامة للحكومة بمرسوم رقم 2.97.1039 بتاريخ 26 يناير 1998م.
* المفتشية العامة للمصالح الإدارية: تمارس مهمتها بناء على طلب من الأمين العام للحكومة وتسند إليها مهمة التفتيش التي يتطلبها رؤساء الإدارات المعنيون بالأمر، وتحرر عن ذلك تقارير تعرض استنتاجاتها على السلطات المختصة.
*مديرية الشؤون العامة: تعمل على تجميع مشاريع القوانين والأنظمة الصادرة عن مختلف المصالح العامة وتوجيهها، بعد أن تكون قد صيغت في قالبها النهائي إلى البرلمان أو عرضها على مجلس الحكومة والمجالس الوزارية.
كما تعمل على إعداد مشاريع الظهائر الشريفة قصد عرضها على جلالة الملك ليضع عليها خاتمه الشريف.
وتتوفر هذه المديرية من أجل القيام بمهمتها على مصلحتين: مصلحة التنسيق ومصلحة التسجيل والمحفوظات.
*مديرية المطبعة الرسمية: تقوم بمهمة طبعه ونشر الجريدة الرسمية للمملكة وتتولى تنفيذ جميع أعمال الطبع للحساب الإدارات العامة.
ولتحقيق مهمتها مكنها المرسوم من التوفر على قسمين: القسم الإداري والمالي (الذي يضم مصلحة الموظفين والمصلحة المالية) والقسم التقني (الذي يضم مصلحة أعمال الطبع والمصلحة التجارية).
*مديرية الجمعيات والمهن المنظمة: وتتولى مهمة السهر على تطبيق بعض النصوص التشريعية الخاصة التي تضبط بوجه خاص الحق في تأسيس الجمعيات والحق النقابي وبعض المهن المنظمة.
ولأجل ذلك تعمل هذه المديرية على إعداد القرارات المتعلقة بالاختصاصات المسندة إلى الأمين العام للحكومة في ميادين: حق تأسيس الجمعيات، الحق النقابي، المهن المنظمة، التماس الإحسان من الجمهور، اليانصيب واليانصيب الخيري، إثبات صحة التوقيع فيما يتعلق بالوثائق المراد الإدلاء بها في الخارج أو الموضوعة في الخارج قصد الإدلاء بها في المغرب، نقل الجثث من المغرب إلى الخارج.
ولأجل تحقيق الأهداف المسندة إلى هذه المديرية مكنها المرسوم من التوفر على قسمين: قسم الجمعيات والنقابات (الذي يضم مصلحة الجمعيات ومصلحة النقابات)، وقسم المهن المنظمة (الذي يتفرع إلى مصلحة المهن المنظمة ومصلحة الدراسات والإحصاء).
*مديرية الشؤون الإدارية والمالية: وتقوم بمهمة إدارة المصالح الملحقة مباشرة بالوزير الأول والأمانة العامة للحكومة، ولأجل هذه الغاية فهي تتولى:
إدارة شؤون الموظفين التابعين لمصالح الوزير الأول والأمانة العامة للحكومة أو لأي إدارة ترتبط بالوزير الأول فيما يرجع إلى تدبير شؤونها الداخلية.
إعداد ميزانية المصالح المذكورة وتنفيذها.
السهر على صيانة مباني ومعدات المصالح المعهود إليها بإدارة شؤونها.
تسليم سندات النقل أو إرجاع مصاريف السفر ونقل الأمتعة فيما يخص المستخدمين الأجانب العاملين بالإدارات العامة وذلك بمناسبة توظيفهم أو رجوعهم إلى أوطانهم أو قضاء إجازتهم الإدارية.
ولتحقيق تلك المأموريات، مكنها المرسوم من التوفر على قسمين: قسم المصالح الإدارية(الذي يضم مصلحة الموظفين ومصلحة التوثيق والمحفوظات والشؤون الاجتماعية)، وقسم المصالح المالية (الذي يضم مصلحة الميزانية والمراقبة والتحقيق ومصلحة المعدات والصفقات والنقل).
*قسم الترجمة العامة: ويتولى مهمة الترجمة الرسمية لمشاريع النصوص التشريعية والتنظيمية الصادرة عن الإدارات العامة، وله الصلاحية كذلك في جمع أعمال الترجمة التي توجهها إليه الإدارات المذكورة.
ويتوفر هذا القسم على مصلحتين: مصلحة النصوص التشريعية والمعاهدات ومصلحة النصوص التنظيمية.
كما أسند المرسوم المنظم للأمانة العامة للحكومة -المذكور سالفا- إلى الأمين العام صلاحية تحديد التنظيم الداخلي لمختلف المصالح المشار إليها أعلاه.
ثانيا: ديوان الوزير الأول:
هو عبارة عن جهاز مؤقت وينبغي أن لا يتجاوز ثمانية أعضاء ويتم تعيينهم من قبل الوزير الأول ويتوفر الديوان على:
1- رئيس للديوان.
2- ستة مستشارين تقنيين.
3- ملحقة للصحافة.
المطلب الثاني: الوزراء
إلى جانب الوزير الأول يشارك الوزراء في الحكومة وهم الذين يرأسون الجهاز الإداري لوزارتهم، ومجموع المصالح الخارجية للإدارات المركزية.
والوزارات من حيث عددها غير محددة بأي نص قانوني والمسألة مرهونة بالظروف العامة والمشاورات السياسية وحاجيات البلاد إلى وزارات من عدمة([58]).
والوزراء يمارسون مهام سياسية إدارية فباعتبارهم أعضاء في الحكومة يشاركون في رسم السياسة العامة للدولة، وهم أعلى هيئة إدارية وسياسية للمصالح التي يشرفون عليها حيث يعملون على تنفيذ السياسة العامة للدولة والحكومة ويسيرون المرافق التابعة لوزراتهم.
والوزير الأول قد يفوض لهم بعض الاختصاصات (الفصل 64 من الدستور) وهم ملزمون بتنفيذ القرارات التنظيمية الصادرة عنه، ويوقعانها بالعطف حسب الفصل 63 من الدستور.
ويستمد الوزراء اختصاصاتهما من النصوص التشريعية والتنظيمية وبمقتضى المبادئ العامة يعترف لهم بسلطات التالية:
- الرؤساء التسلسليون العاليون والموجودون في قمة الهرم الإداري.
- يمارسون السلطة الرئاسية بإصدار التعليمات والأوامر إلى مرؤوسيهم.
- يملكون سلطة التعيين والترقية والترسيم والتأديب في مواجهة تابعيهم.
- يتمتعون بسلطة واسعة في اختيار مساعديهم.
- يسألون سياسيا أمام الملك والبرلمان عن أعمال وزارتهم.
- يمثلون الوزارة أمام القضاء.
- إعداد مشروع الميزانية.
- تقسيم العمل على الموظفين والإشراف على المديريات والأقسام التابعة له.
- عرض مشاريع القوانين على الوزير الأول قصد البث فيها في مجلس الحكومة والمصادقة عليها([59]).
والوزراء أنواع من حيث التسمية اللقب والمكانة والدرجة والأهمية وقد درج التمييز في المناصب الوزارية على ما يلي:
1- وزير الدولة: Le Ministre d’état
2- وزير عادي: Le ministres chargé d’un département Ministriel
3- الوزير المنتدب: Le ministre dédégue
4- كاتب الدولة: Secetaire d’état
أولا: وزير الدولة
في غياب قانون ينظم وضعيته يمكن القول على أنه من ناحية البروتوكول يحتل وزير الدولة المرتبة الأولى عن باقي الوزراء، ويوجد في وضعية متفوقة عنهم رغم أنه من الناحية القانونية يتمتع بنفس الامتيازات والاختصاصات المسندة إلى الوزراء.
وتسمية «الوزير الدولة» مرتبطة بشخص الوزير وليس بالمنصب الذي يمثله، فهذه الصفة لصيقة بشخص الوزير تصاحبه من وزارة إلى أخرى كما هو الشأن بالنسبة "لعبد اللطيف الفيلالي" الذي كان ينتقل بين منصب الوزير الأول ومنصب وزير الشؤون الخارجية والتعاون.
وعادة ما تمنح للشخص بذاته نظرا لمركزه الشخصي كما هو الأمر بالنسبة لوزير الدولة في الداخلية سابقا إدريس البصري، أو لنفوذه السياسي كأن يكون وزير أول سابق أو رئيس حزب كما هو الشأن بالنسبة لرئيس حزب الاستقلال "عباس الفاسي" في حكومة إدريس جطو 2002([60]).
فوزير الدولة بوزارة فهو الذي تسند إليه مهمة الإشراف على قطاع وزاري معين وتسمى الوزارة التي يشرف عليها وزارة الدولة.أما وزير الدولة بدون وزارة فهو الذي تسند له هذه الصفة بدون أن تسند إليه مهمة الإشراف على قطاع وزاري معين ومع ذلك فهو يحضر اجتماعات المجالس الحكومية والوزارية فهو عضو كامل العضوية في الحكومة([61])، وكذلك له الحق في إبداء رأيه والتصويت في محاولات اجتماع المجلس ويتحمل المسؤولية السياسية والجنائية في أعماله.
وغالبا ما تفرض هذا النوع من الوزراء ظروف الحرب والأزمات وقد تفرضه ظروف سياسية وذلك بتعيين شخص ذي مكانة سامية أو خبرة أو كفاءة عالية في هذا المنصب للاستفادة من نفوذه وكفاءته في الحكومة([62]).
ثانيا: الوزراء العاديون:
les ministres charges d’ un département ministriel يعد الوزير العادي عضوا في الحكومة ويوجد في نفس الوقت على رأس مجموعة من المصالح الإدارية تتولى الإشراف على قطاع أو على مجموعة من القطاعات الحكومية تسمى "وزارة"، ويمارس بهذه الصفة عدة اختصاصات، يمثل الدولة في الأنشطة المتعلقة بوزارته.
يرفع الدعاوي أمام القضاء باسم الوزارة وبدافع عنها في الدعاوي المرفوعة ضدها.
يتولى الوزير تنظيم المصالح الإدارية الموضوعة تحت، إمرته ويعد رئيسا تسلسليا للموظفين العاملين بها.
والوزير هو الآمر بالصرف الرئيسي الاعتمادات المرصودة لقطاعه من مخصصات الميزانية العامة للقطاع الحكومي الذي يتولى الإشراف عليه([63]).
ثانيا: الوزير المنتدب: le ministre délegué
ولعل تسمية " وزير منتدب" من شأنها الاعتراف بأهمية الشخص الذي تمنح له هذه الصفحة:
- إما لأنه يشغل مهمة محددة في الوزارة.
- أو لأنه مؤهل لأن يتقلد وزارة في المستقبل.
- نظرا لمكانته السياسية داخل الحزب الذي يشارك في الحكومة.
- أو بسبب قلة تجربته في التسيير الوزاري أي بمعنى توليه مسؤولية وزارية لأول مرة.
- أو أن تعهد إليه بيت الفينة والأخرى بعض المهام حسب القضايا الملحة المطروحة([66]).
هذا الصنف من الوزارء يكون منتدبين لدى الوزير الأول بحيث يتمتعون بتفويض من الوزير الأول في مجال الاختصاصات المسندة إليهم ويمكن أن يكونوا منتدبين لدى بعض الوزراء وذلك للأسباب التالية:
- الإشراف على قطاع مباشرة لا يرقى إلى مرتبة الوزارة.
- تخفيف إعباء الوزراء في بعض المجالات التي يشرفون عليها.
- الحرص على تدبير بعض القطاعات بكيفية تضمن له تأطيرا جيدا([67])، ويسأل الوزير المنتدب على أعمال وزارته ومرؤوسيه سياسيا وجنائيا أما بالنسبة للقرارات الوزارية والمتسمة بعيب الشطط في استعمال السلطة فهي تخضع للرقابة القضائية بدعوى الإلغاء أو بدعوى التعويض أو هما معا .
ويمكن للوزراء المنتدبين تلقي تفويضات في الاختصاص أو في الإمضاء أو التوقيع بالعطف على نصوص التي يصدرها الوزير الأول وذلك من وزراء المنتدبين لديهم ويتم ذلك التفويض بقرارات وزارية يؤشر عليها الوزير الأول.
ويعتبر الوزراء المنتدبون في حكم الوزراء فيما يصرف لهم من أجور وتعويضات ومنافع عينية طبقا للظهير الشريف رقم 1.98.39 بتاريخ 29 ماي 1998 الذي يتعلق باختصاصات ووضعية الوزراء المنتدبين لدى الوزراء([68]).
رابعا: كاتب الدولة Secrétaire d’état
يتمتع كاتب الدولة بكامل العضوية في الحكومة ويحضرون المجالس الوزارية والحكومية وهم في درجة أدنى من الوزراء حيث يكونون تابعين لهم ويمارسون مهامهم بتفويض من الوزراء وتحت إشرافهم([69]).
ولقد جاء ظهير 13 دجنبر 1980 يحدد اختصاصات كتاب الدولة وليؤهل الوزراء بتفويض إمضاءهم أو بعض اختصاصاتهم إلى كتاب الدولة التابعين لهم، ولقد جاء الفصل الأول من هذا الظهير دور كتاب الدولة بصفة إذ جاء فيه:
«يؤازر كتاب الدولة الوزراء وينظرون بهذه الصفة تحت سلطة ومسؤولية الوزير التابعين له في جميع المسائل التي يعهد إليها بها، سواء كانت داخلة في الميدان أو في الميادين الخاصة المسندة فيها مهمة المؤازرة المذكورة إلى كتاب الدولة بمقتضى الظهير الشريف الصادر بتعيينهم أو تعلقت بميدان آخر في مجالات اختصاصات الوزير». و عموما فالوزير المنتدب تابع بكيفية مباشرة للوزير الأول وقد يتولى تسيير بعض المرافق لم ترقى بعد إلى درجة الوزارة.
المطلب الثالث: أجهزة الوزارة
تتوفر كل وزارة على مجموعة من الأجهزة تتشابه في هياكلها وتختلف في وظائفها وتتخلص على العموم في:
أولا: الديوان.
ثانيا: المصالح المركزية.
ثالثا: المصالح الخارجية للوزارة.
أولا:الديوان.
يتشكل الديوان من هيئة مصغرة من المساعدين المباشرين للوزير ويتم اختيارهم من قبل الوزير لاعتبارات خاصة بكل وزير([70]) تبعا لثقته الشخصية فيهم وكذا لكفاءتهم على وجه الخصوص على أن مهمتهم تنتهي بتغيير الوزير الذي تولى تعيينهم، ويكون عددهم محددا حتى لا تؤدي اعتبارات الصداقة إلى الإكثار منهم، لان التعيين في الديوان تتطلبه ضرورة استعانة الوزير بفئة قليلة من المستشارين للقيام بالأمور التي يتمكن الوزير من القيام بها شخصيا نظر لالتزاماته المختلفة.
وتبعا لذلك فإن أعضاء الديوان وفق ما يقضي به الظهير الشريف رقم 162-95-1 بتاريخ 10 أكتوبر 1995 يختلف باختلاف نوع الديوان موضوع التشكيل وذلك كما يلي.
* ديوان الوزير الأول: بتالف من:
1- رئيس للديوان.
2-ستة مستشارين تقنيين.
3- ملحق للصحافة.
* ديوان كل وزير من الوزراء. بتكون من:
1- رئيس للديوان.
2-خمسة مستشارين تقنيين، ومنهم مستشار قانوني، مستشار في الشؤون البرلمانية، ومستشار في الاتصال.
3- رئيس للكتابة الخاصة.
* ديوان كاتب الدولة ونائب كاتب الدولة، يتكون من:
1- رئيس للديوان.
2- مستشارين تقنيين اثنين.
والجدير بالذكر أن تأليف الدواوين بالشكل المشار إليه سالفا، على خلاف ما كان يقضي به الوضع، في إطار الظهير الشريف رقم 1.74.331 .بتاريخ 23 أبريل 1975، بحيث أن ظهير رقم 1.95.162 . المعمول ابتداءا من فاتح يناير 1996، قد ألغى بعض المناصب المتشابهة والمتداخلة في اختصاصاتها مثل مدير الديوان والملحقين بالديوان وأحدثت مناصب أخرى لها أهميتها في الوقت الحاضر كالمستشارين التقنيين في مختلف المجالات الحيوية والتي لها علاقة بالوزارة المعينة.
كما نص الظهير نفسه في ماد ته الثانية على أن موظفي الدواوين هم أعضاء في الحكومة المزاولين مهامهم في تاريخ العمل بهذا الظهير، يعاد إدماجهم ابتدءا من نفس التاريخ في المهام المنصوص عليها في الظهير المذكور وذلك بناءا على مقرر تصدره السلطات الحكومة التي ينتمون إليها ([71]).
ومن شروط التعيين في الديوان شرطي، الكفاءة والمروءة وأن تكون لهم الأهلية الخلقية والمهنية للقيام بالدور المنوط بهم حسب ما نص عليه المنشور الملكي الصادر في تاريخ 23 فبراير 1966 المتعلق ببعض المبادئ الخاصة بتعيين أعضاء الدواوين الوزارية وعلاقاتهم مع المصالح الإدراية المختلفة ([72]).
ويتحدد دور أعضاء الدواوين في ربط الاتصال ما بين الوزير ومخاطبيه داخل الوزارة وخارجها. كي يقوم بتخصيص وتنظيم عملية مشاركة الوزير في الأعمال الخارجية وكذلك تنشيط وتنسيق ومتابعة علاقة وزارة المعينة بالمؤسسات العامة، ثم القيام بالأبحاث والدراسات عن الأعمال لحساب الوزارة ([73]).
ثانيا: المصالح المركزية للوزارة.
تشمل المصالح المركزية لكل وزارة على الكتابة العامة وعلى الأجهزة الإدارية التابعة.
* الكتابة العامة:
يعيين الكاتب العام بظهير شريف من بين الأشخاص المنتميين إلى الأطر العليا التابعة للدولة أو المؤسسات العامة أو القطاع الخاص الذين يتوفر لهم مستوى عال من التعليم. وتجربة طويلة في الميادين الإدارية أو التقنية أو العلمية يؤازر الوزير في مباشرة التوجيه العام لسير الأعمال المتعلقة بالدراسة والتخطيط ([74]) .
ولهذا الغرض أسندت له جملة من الاختصاصات وردت في المرسوم الصادر بتاريخ 29 أبريل 1993 بوضعية الكتاب العامين للوزارات والتي يمكن اختزالها فيما يلي:
1- الإنابة عن الوزير في العلاقات مع الإدارات العامة ومع المتعاملين مع الإدارة.
2- مساعدة الوزير في ممارسة وصاية الوزارة على الهيئات المعدد إليها بالوصاية عليها.
3- يمكن أن يمثل الوزير في جميع الاجتماعيات المتعلقة بأعمال الوزارة.
4- يتولى الكاتب العام في نطاق المهام المسندة إلى الوزارة مراقبة أعمال المديريات والأقسام والمصالح التابعة للوزارة.
5- يقوم بعملية تنسيق وتنشيط أعمال الوزارة ما عدا المفتشية العامة التي تكون تابعة للوزير مباشرة والهيئات التي تنص النصوص المتعلقة بتنظيمها على إلحاقها مباشرة بالوزير.
6- الإشراف على المراسلات الإدارية.
7- التخطيط للأعمال.
8- السهر على تنفيذ تعليمات طبقا للنصوص التشريعية والتنظيمية الجاري بها العمل، يكون مسؤولا على تسيير إدارة مصالح الوزارة.
9- السهر على تسيير وإدارة مصالح الوزارة.
10- يمكن للوزير أن يفوض إلى الكاتب العام للوزارة التوقيع أو التأشير نيابة عنه على جميع التصرفات أو الوثائق الداخلة في اختصاص الوزير ما عدا المراسيم والقرارات التنظيمية.
+ الأجهزة الإدارية:
بالإضافة إلى الكاتب العام تتوفر الوزارة على أجهزة إدارية متخصصة في مجالات متنوعة حتى تضطلع بالاختصاصات الموكولة للوزارة وتوزع هذه الأجهزة على شاكلة وحدات إدارية وهي المديرية التي تنقسم بدورها إلى عدة أقسام وكل قسم يتوزع إلى عدة مصالح تضم عدة مكاتب بحيث تحدد الهيكلة الإدارية بواسطة مرسوم([75]).
ثالثا: المصالح الخارجية للوزارة
تتوفر مختلف الوزارات على مصالح مندرجة في الهيكل الإداري المركزي وتشمل المديريات تحت إشراف روؤساء المصالح، بالإضافة إلى مجموعة من الهيئات الاستشارية.
وتعبر المصالح الخارجية عن نظام المركزية مع عدم التركيز الإداري المتبع في إطار التنظيم الإداري حيث تستعين بها الإدارة المركزية في إنجاز أعمالها وأنشطتها على الصعيد المحلي، وهي تنظم نوعيا أو ترابيا إما بمقتضى قرارات وزارية، أو بمقتضى مراسيم وهي تتخذ في هذا المجال، أشكالا معينة وتسميات مختلفة وتقسيمات متعددة باختلاف مهامها وبحسب كل وزارة أو إدارة مركزية ويمكن أن نشير إلى بعضها على سبيل المثال وفق ما يلي:
- المحاكم ومراكز التأهيل وإعادة التربية بالنسبة لوزارة العدل.
- المندوبيات الجهوية والإقليمية بالنسبة لكتاب الدولة المكلفة بالإسكان.
- العمالات والأقاليم والمراكز الجهوية للاستثمار بالنسبة لوزارة الداخلية.
- الجامعات بالنسبة لوزارة التربية الوطنية.
وبصفة عامة فالمصالح الخارجية تهدف إلى تنفيذ سياسة الإدارة المركزية فهي بمثابة الأدوات الأساسية لتحصين الأعمال وتنفيذ القرارات التي يتخذها الوزراء الذين يمارسون عليها سلطات رئاسية باعتبارهم المسؤولين عن تصرفاتهم.
وبسبب تباين هذه المصالح واختلاف مهامها و الوزارات التابعة لها، فقد كان من اللازم إيجاد إطار التنسيق فيما بينها وقد أسندت هذه المهمة للعامل، الذي أصبح يقوم تحت سلطة الوزراء المتخصصين تنسيق أعمال المصالح الخارجية للإدارات المدنية التابعة للدولة والمؤسسات العامة التي لا تتجاوز مجال عملها نطاق العمالة أو الإقليم.
وبهذه الصفة يقوم بمراقبة أعمالها وتتبعها قصد السهر على تنفيذ القرارات الصادرة عن الوزراء.
لهذه الغاية تحدث لدى العامل وتحت رئاسته لجنة تقنية تابعة للعمالة أو الإقليم تتألف من الكاتب العام للعمالة أو الإقليم ومن رؤساء الدوائر ورؤساء المصالح الخارجية للإدارات المركزية التابعة للدولة ومديري المؤسسات العمومية.
خاتمة:
وهكذا فإن التنظيم الإداري المركزي بالمغرب قد عرف تطورا كبيرا منذ بداية السبعينات وذلك انطلاقا من المركزية مع التركيز الإداري، أو المركزية المطلقة والحصرية التي لا تدع مجالا للهيئات المحلية على المستوى الإقليمي بتنفس الصعداء دون اتخاذ القرارات ولو كانت بسيطة بل لا بد من الرجوع السلطة المركزية بالعاصمة، وأن هذا التركيز الإداري قائم على مجموعة من الأسس من أهمها: السلطة الرئاسية بمعنى أن جميع الموظفين يخضعون لرؤساهم فالموظف الأقل درجة في السلم الإداري مرورا بعدم التركيز الإداري أو اللاتمركز الذي أعطى نوعا من الحرية لممثلي السلطة المركزية على الصعيد المحلي في اتخاذ القرارات والتدابير اللازمة لسير المرافق المحلية دون الرجوع أو طلب الإذن من الحكومة المركزية بالعاصمة، وهذه السياسة قائمة على مبدأ التفويض وجاءت لتخفيف العبء على الجهاز المركزي.
وللمركزية الإدارية مزايا كما أن لها عيوب أيضا، وأهم ما تتميز به المركزية الإدارية هو المؤسسة الملكية وما خول لها الدستور من سلطات واختصاصات سواء في المجال الإداري والتنظيمي أو في المجال القضائي وأيضا في أعضاء الحكومة المكونة من الوزير الأول وباقي الوزراء وكتاب الدولة والأمانة العامة للحكومة والكاتب العام.
لكن رغم كل هذا التحول في طريقة العمل التي نهجتها الدولة فهذا لم يكن كافيا نظرا للضغط الكبير والمستمر الذي أثقل كاهل الحكومة المركزية، والتي لم تعد قادرة على تحمل جميع مشاكل الجهات المحلية، مما دفعها إلى انتهاج أسلوب آخر في تدبير وتسيير الدولة، ألا وهو اللامركزية الجهوية التي خففت وطأ العبء قليلا على المركز.
ومع هذا فلا زال الأمر على ما هو عليه، إذ لا زالت الممارسات السابقة في إطار المركزية الإدارية قائمة إلى حد الآن ولم يستطع الرؤساء الإداريون الخروج عن النمط السابق في الإدارة بحيث أنهم لا يزالون يمارسون مهامهم وسلطاتهم كما في السابق، وكأن أي تغيير لم يحدث.
انتهى بعون الله وسنده.
قائمة بعض المراجع
1- توفيق السعيد: "مدخل لدراسة القانون الإداري"، الطبعة الأولى 2006
2- عبد الله إدريسي: "محاضرات في القانون الإداري"، الجزء الأول: المرفق العام التنظيم الإداري، طبعة 1995.
3- المصطفى الخطابي: "القانون الإداري والعلوم الإدارية"، طبعة 1993.
4- محمد خيري مرغيني: "الوجيز في القانون الإداري المغربي"
5- عبد القادر مساعد، أحمد أجعون، "التنظيم الإداري" طبعة 2005.
6- محمد يحيى «المغرب الإداري» الطبعة الثالثة، 2001.
7- مليكة الصروخ: "القانون الإداري" دراسة مقارنة، طبعة أكتوبر 2001.
8- محمد كرامي، القانون الإداري التنظيم الإداري، النشاط الإداري، الطبعة الأولى، 2000.
9- عبد الرحمان البكريوي، "الوجيز في القانون الإداري المغربي" طبعة 1990، الكتاب الأول.
10- اشركي افقير عبد الله، علي الحنودي، الوجيز في دراسة المبادئ الأساسية للقانون العام، طبعة 2005-2006.
11- الدكتور الحاج الشكرة، القانون الإداري النشاط الإداري الطبعة الأولى 2005.
12- بنمير مهدي: "التنظيم الإداري المحلي بالمغرب، طبعة 1993
13- "النظام الإداري بالمغرب" عبد الحميد ابن أبي زيان بنشهو، الطبعة الثالثة، الرباط 1962.
14- محمد معتصم، "النظم السياسية المعاصرة" الطبعة الأولى، فبراير 1993، المحاضرات في مادة القانون الإداري.
المحاضرات:
- المحاضرات الملقاة على طلبة السداسي الثاني، 2005، قانون عام، الدكتور عبد القادر مساعد.
- المحاضرات الملقاة على طلبة السداسي الثاني 206، قانون عام، الدكتور توفيق السعيد.
الفهرس
الموضوع
|
الصفحة
|
تقديم.............................................................................
|
3
|
تمهيد ............................................................................
|
5
|
الفصل الأول: المبادئ العامة لتنظيم المركزي
|
7
|
المبحث الأول: مفهوم المركزية الإدارية..............................................
|
9
|
المطلب الأول: الحصرية أو تركيز السلطة بين أيدي الإدارة المركزية............
|
10
|
المطلب الثاني: خضوع موظفي السلطة المركزية لنظام السلم الإداري والتنمية الإدارية...........................................................................
|
11
|
المطلب الثالث: السلطة الرئاسية............................................
|
12
|
المبحث الثاني: صور المركزية الإدارية ...............................................
|
15
|
المطلب الأول: التركيز الإداري..............................................
|
15
|
المطلب الثاني: عدم التركيز الإداري (اللاتمركز)...............................
|
16
|
المطلب الثالث: تقدير المركزية الإدارية........................................
|
19
|
الفصل الثاني: المركزية في التنظيم الإداري المغربي
|
22
|
المبحث الأول: الملك...............................................................
|
23
|
المطلب الأول: اختصاصات جلالة الملك في المجال الإداري......................
|
24
|
المطلب الثاني: اختصاصات جلالة الملك في المجال القضائي......................
|
27
|
المطلب الثالث: إشكالية الطبيعة القانونية للقرارات الملكية......................
|
29
|
المبحث الثاني: أعضاء الحكومة.....................................................
|
33
|
المطلب الأول: الوزير الأول.................................................
|
36
|
المطلب الثاني: باقي الوزراء..................................................
|
43
|
المطلب الثالث: أجهزة الوزارة..............................................
|
49
|
خاتمة.............................................................................
|
55
|
الملاحق ..........................................................................
|
57
|
قائمة المراجع.....................................................................
|
79
|
الفهرس..........................................................................
|
81
|
-مساعد عبد القادر، أحمد أجعوب المرجع السابق ص98.
)-توفيق السعيد: المرجع المسابق: ص 90.
ليست هناك تعليقات