الطبيعة القانونية للاعمال الصادرة عن المؤسسات العمومية الاقتصادية. دراسة مقارنة بين المغرب وفرنسا ومصر

جامعة عبد المالك السعدي

كلية العلوم القانونية والاقتصادية والاجتماعية

بطنجة

إعداد موضوع في :

مادة : القانون الإداري المقارن

حول    : الطبيعة القانونية للاعمال الصادرة عن المؤسسات العمومية الاقتصادية.  دراسة مقارنة بين المغرب وفرنسا ومصر

مسلك : ماستر العلوم القانونية والادارية والتنمية

 السداسي : الثالث

من اعداد الطلبة :

EL AKEL NABIL                                                                        CNE : 2723721908 

ZAINABE AHENACH                                                                 CNE : 2623725401

السنة الجامعية :2012_2013

 ظهرت فكرت المرفق العام مع تطور مفهوم الحاجة العامة التي تقوم الدولة بتوفيرها للمترفقين , وانطلاقا من القرن 19 نجد أن مفهوم الحاجة كان محددا آن داك في توفير مرفق الأمن الداخلي والخارجي والفصل في النزاعات ,  وذالك كان مع محدودية المرافق التي تنظمها  وتسيرها الدولة  .                     

           ومع بداية الحرب العالمية الأولى, تطور مفهوم الحاجة ومع تعددت المجالات التي سوف توفرها الدولة في العيد  من المرافق العامة التي أصبحت تديرها بالطرق غير التي كانت تديرها من قبل  رافق دلك النمو الديمغرافي   والتطور الاقتصادي  وعلى وجه الخصوص الثورة الصناعية أذ كانت المجال الخصب للنمو الديمغرافي السريع تطلب من الدولة التنويع من الحاجيات المرفقية وتنويع طرق تسييرها غايتها تحقيق المصلحة العامة والتي هي الهدف الأساسي للمرفق,

           عرف إنشاء المؤسسات العمومية الصناعية والتجارية في المغرب قبل الاستقلال، حيث ساهم الاستعمار الفرنسي بشكل كبير في إنشاءها، وبالتالي في التأطير القانوني للمستخدمين وفق ممارسته في هذا المجال في فرنسا، وبعد الاستقلال ازداد عدد هذه المؤسسات بسبب تدخل الدولة  في المجال الاقتصادي (الدولة التدخلية) ويمكن القول هنا أن الاستعمار الفرنسي ساهم بشكل كبير في إنشاء المؤسسات العمومية الصناعية والتجارية بالمغرب .

           وخلال الفترتين الأولى قبل سنة 1930، والثانية منذ 1930 إلى استقلال المغرب، ففي الفترة الأولى أشار ظهير 23 يونيو 1916 من خلال مادته 9 إلى تأسيس المكتب المغربي للملكية الصناعية، وفي المرحلة الثانية تم إنشاء مؤسسات مهمة في العديد من قطاعات كقطاع النقل والتجارة والفلاحة، حيث تم إنشاء مكتب المراقبة والتصدير بظهير 22 يناير 1937، وكذلك المكتب الوطني للنقل.

            وبعد حصول المغرب على استقلاله، وحتى تتمكن الدولة من فرض رقابتها على بعض القطاعات الحيوية، وكذا من أجل التصرف في الخيرات الاقتصادية الوطنية التي تعود بالنفع على جميع المواطنين، تم إحداث عدد من المؤسسات العمومية الصناعية والتجارية سنة 1957، كالمكتب الوطني للشاي والسكر  سنة 1958 وبنك المغرب سنة 1959 وكذا شركة " لاسامير" .

           ومن بين هذه المرافق التي كان من المفروض على الدولة ,  هي المرافق العامة ذات الصبغة الاقتصادية منها  الصناعية والتجارية والمالية المماثلة لنشاط الأفراد ,, والتي هي موضوع دراستنا في هدا البحث ,

          فالمرافق العامة الاقتصادية كثيرة ومتنوعة يمكن تقسيمها داخليا وبصفة مجملة إلى مرافق عامة تجارة كالمكتب الوطني للشاي والسكر وإلى مرافق عامة صناعية كالمكتب الشريف للفسفاط وفي قطاع المواصلات المكتب الوطني للسكك الحديدية والمكتب استغلال الموانئ ,وإلى مرافق عامة مالية والتي تخضع في مجملها لأحكام لقانون العام.

         إلا أن جانب من الفقه يضع من الشخصية المعنوية ضمن المعايير الأساسية للمقاولة العمومية . الصناعية والتجارية التي تتوفر على الشخصية المعنوية , ومبدأ التخصص والخضوع لوصاية الجماعة العامة التي أنشأتها هي العناصر الأساسية المكونة لمفهومها,  إلا أن بعض أحكامها  هذه المؤسسات الصناعية والتجارية تخضع  للقانون الخاص بالنسبة للمستخدمين  في إطار قانون الشغل .

            وفي فرنسا أعترف مجلس الدولة بالمرافق الاقتصادية والتجارية بصفة المرافق العامة المرتكزات على المدلول العضوي  "فقيه هوليو"  يخص منضمة العامة تباشر اختصاصات ما تكفل به القيم بخدمة تسديها للجمهور على نحو منتظم و المدلول المادي "فقيه دولي" كل نشاط يجب أن يكفل وينظمه الحكام على اعتبار أن الاطلاع بالأمر لتحقيق النظام الاجتماعي وأنه لا يمكن تحقيق علي أكمل وجه إلا عن طريق تدخل السلطة الحاكمة , واعتبر مجلس الدولة عمل بعض المشروعات الخاصة ذات النفع العام والتي تخضع لترخيص إداري  مقيد ببعض الشروط ما يعرف بالمرافق العامة الفعلية .

           وفي الاتجاه المصري ذاته عرف القضاء الإداري المرافق الاقتصادية بصفة المرافق العامة وأخضعها لنضام القانون العام.

الإشكالية:

 ما هي  المعايير و القرارات التي اعتمد كل المشرع المغربي والفرنسي والمصري على مستوى الطبيعة القانونية للأعمال الصادرة عن المؤسسات العمومية الاقتصادية, المختلفة عن  المؤسسات  العمومية الأخرى ؟

المنهجية المعتمدة:

المبحث الأول:  الإطار ألمفاهيمي للمؤسسة العمومية الاقتصادية ومعيارها

المطلب الأول: ما المقصود بالمؤسسة المؤسسات العمومية الاقتصادية

الفرع الأول: معايير المؤسسة العمومية الاقتصادية

الفرع الثاني:  إنشاؤها و إلغاؤها

المطلب الثاني: الطبيعة القانونية الأعمال الصادرة عن للمؤسسات العمومية الاقتصادية بشأن أعمالها

الفرع الاول:بغض أحكام المحكمة الإدارية فيما يتعلق بقراراتها تجاه الموظفين

الفرع الثاني:النتائج المترتبة عن إكساب المؤسسة العمومية الشخصية المعنوية

المبحث الثاني: النظام القانوني للمؤسسة العمومية في بعض الأنظمة المقارنة (فرنسا – مصر)

المطلب الأول : الطبيعة القانونية للمؤسسة العمومية الاقتصادية في فرنسا

الفرع الأول : إنشاؤها وإلغاؤها

الفرع الثاني : إدارة المؤسسة العمومية في فرنسا

المطلب الثاني: الطبيعة القانونية للهيئات العامة في مصر

الفرع الاول : إنشاؤها وإلغاؤها  

الفرع الثاني: كيفية إدارة الهيئات العامة في مصر

المبحث الاول :الإطار المفاهيمي للمؤسسة العمومية الاقتصادية ومعيارها

المؤسسة العامة وفق التعريف الكلاسيكي ,هي عبارة عن مرفق عام يدار عن طريق منظمة عامة وتتمتع بالشخصية المعنوية باعتبارها أحد العناصر الأساسية المكونة لها , وفي محاولة تحديد مفهوم المؤسسة العامة  يربط الفقه التقليدي الكلاسيكي تعريفها بثلاث عناصر أساسية مكونة لها .

المطلب الأول : ما المقصود بالمؤسسة المؤسسات العمومية الاقتصادية

 تعتبر الشخصية المعنوية وتسيير مرفق عمومي ثم مبدأ التخصص من المبادئ الأساسية  للمؤسسة العامة تقليديا , مناطة بتسيير مرفق عام متميز , وخاضعة لوصاية الجماعة العامة , وهذا التعريف ارتبط مع الواقع الإداري للمؤسسة العمومية حيث لم يكن يوجد بجانبها اي جهاز إداري آخر يتمتع بالشخصية المعنوية (اذا استثنينا الجماعات المحلية ). فحتي مؤسسة ذات النفع العام التي ظهرت في القرن الماضي لم تكن تتوفر على الشخصية القانونية العامة , واعتبرت في العديد من الأحيان من طرف القضاء تابعة للقانون الخاص .

نشير بداية أن المؤسسات العمومية الصناعية والتجارية هي المؤسسات التي تزاول نشاطا لا يختلف عن النشاط الخاص، أي أنها تمارس بصفة رئيسية نشاطا صناعيا وتجاريا بطبيعته وفقا لأحكام القانون التجاري. وأنها تخضع لنظام قانوني مختلط يجمع بين أحكام القانون العام والخاص كل في حدود معين,

وبالتالي فإن تمييز هذه المؤسسات عن المؤسسات العمومية المهنية أو النقابية.

فإن كانت المؤسسات العمومية الصناعية والتجارية تهدف إلى تحقيق الربح، أي أن نشاطها يدخل في باب الإنتاج والمبادلة والتوزيع، وتخضع لنظام قانوني مختلط يجمع بين أحكام القانون العام على مستوى التنظيم وأحكام القانون الخاص على مستوى التسيير والنظام المالي والمسؤولية عن الأضرار المترتبة عن نشاطها .

الفرع الاول : معايير المؤسسة العمومية الاقتصادية

معيار طبيعة نشاطها وهو المعيار الذي وضعه الفقيه "مطيير" , فهو الذي يجعل نشاط المؤسسة الاقتصادية من الأنشطة الغير مألوفة للدولة , بمعنى الأنشطة مماثلة أنشطة الخواص وتخضع لمقتضيات القانون الخاص .

ومعيار تعميق الربح وهو المعيار الذي وضعه الفقيه "بونارد"

ومعيار القيام بالنشاط التجاري أوما يسمى بمعيار الفقيه "شافانو" , وكلاهما معايير سبقت الإشارة إليها سابقا , وقد جاء المعيار القضائي ليلغي النقص الذي يعتريهما .

ووفق المعيار العضوي : عمل المجلس الاعلى مند بداية الستينات على توسيع اختصاصتهليشمل النزاعات الناشئة عن المؤسسات العمومية التجارية والصناعية ومستخدميها وقبول الدعاوى الاغاء اعتمادا على المعيار العضوي لتكييف النزاع وتأسيس اختصاصهمن هذه الاحكام :

_ قضية محمد بدوي ضد مكتب الأبحاث والمساهمات المعدنية  ( قرار عدد 17 بتاريخ  27 يناير 1977 ) _ قضية ألصادقي المومني ضد مكتب التسويق والتصدير .

تطبيق المعيار الموضوعي لتأسيس مبدأ عدم الاختصاص : اعتبر لمجلس الأعلى مع بدابة الثمانينيات أن العاملين بالمؤسسات العمومية الصناعية والتجارية (باستثناء المدير والمحاسب)إجراء يخضعون لقواعد القانون الخاص والاختصاص للمحاكم العادية , وقضت الغرفة الإدارية برفض الطلب في العديد من الإحكام لاعتبارات أن الحسابات المالية للمؤسسة تعود من اختصاص المحاكم التجارية وأن المنازعات الفردية تدخل من اختصاص المحاكم العادية :

وهكذا جاء في قرار للغرفة الإدارية " ان المكتب الوطني للماء الصالح للشرب مؤسسة عمومية ذات طابع تجاري وصناعي , ولما كلن الطاعن مجرد مستخدم لدى المكتب فإن المحكمة الابتدائية هي المختصة في النظر في النزاع "

أما في إطار الدعوى الموازية لاستبعاد الاختصاص , ومن الأحكام التي طبق فيها المجلس الأعلى الفقرة 6 من الفصل 360 من المسطرة المدنية والفصل 14 من ظهير 1957 المحدث للمجلس العلى التي تنص على أنه "لا تقبل طلب الإلغاء الموجهة ضد القرارات الإدارية , إدا كان من استطاعة من يعنيهم الأمر المطالبة بحقوقهم لدى المحاكم العادية " الإحكام التالية :

_قرار عدد202 بتاريخ 1896_11_20 بين اسكاوف محمد ومكتب الوطني للماء الصالح للشرب

_ قرار عدد  210 بتاريخ 1986_2_11 بين الطيب الحسن والصندوق الوطني للقرض الفلاحي .

_ قرار عدد 223 بتاريخ 1996_12_18 بين محمد بنونه ومكتب التسويق والتصدير

الفرع الثاني :  انشاؤها وإلغاؤها

تنشأ المؤسسة العمومية بإحدى الوسيلتين  :

الأولى أن يكون المرفق العمومي موجودا ويعترف له بعد ذلك بالشخصية المعنوية العامة فيتحول بموجبها إلى مؤسسة عمومية .

الثانية أن ينشأ مرفق عمومي جديد فيعترف له في وثيقة إنشائه بالشخصية المعنوية , أما السلطة التي فتختلف حسب المؤسسات .

_ بالنسبة المؤسسات العمومية الصناعية والتجارية الوطنية:

يختص المشرع في المغرب عادة بإحداث هذا النوع من المؤسسات، علما أن هذه القاعدة كانت منذ زمن طويل سوى نتيجة ممارسة عرفية أصبحت اليوم تستمد أسسها من الدستور,

ويعود أول نص قانوني منظم للمكتب الشريف للفوسفاط إلى الظهير الشريف المؤرخ في 7 غشت 1920 2، والذي أحدث بموجب هذا المكتب، والذي تم تعديله بظهير 8 غشت 1942 و11 دجنبر 1948، والذي أعطى للدولة الحق في احتكار واستغلال الفوسفاط   من خلال المكتب الشريف للفوسفاط، حيث ينص الفصل الأول من الظهير "أنه يحدث تحت اسم المكتب الشريف للفوسفاط وكالة للدولة تكلف باستغلال وتنظيم استغلال الفوسفاط بالمغرب"، وينص الفصل الثاني بأن المكتب يتمتع بالشخصية المعنوية، ونجد أن استعمال الظهير للوكالة كأسلوب من أجل إدارة هذه الثروة المنجمية، يثير بعض الإشكاليات القانونية

_ بالنسبة للمؤسسات العمومية الجهوية :

بخصوص هذه الجهة، نجد أن القانون رقم 96/47 الصادر بتنفيذه الظهير الشريف رقم 1-07-84، قد ارتقى بالجهة إلى جماعة محلية تتمتع بالشخصية المعنوية، وفي غياب وجود نص قانوني تكون السلطة التي من حقها إنشاء هذا النوع من المؤسسات يمكن إدراجها في اختصاص البرلمان، باعتبار أنه قبل صدور هذا القانون كان الفقه يستنتج من ظهير 19 شتنبر 1977

أما الان فاختصاص الإحداث موكول للمجلس الجهوي المعني ( المادة  7 من الظهير المتعلق بتنظيم الجيهات  1977.

_ احداث المؤسسات العمومية المحلية:

يرجع الاختصاص في إحداث المؤسسات العمومية الصناعية والتجارية المحلية إلى المجالس الجماعية ومجالس العمالات والأقاليم، حيث أشار إلى ذلك ظهير التنظيم الجماعي الصادر بتاريخ 30 دجنبر 1976، وذلك من خلال مادته 54. أما القانون المنظم لمجالس العمالات والأقاليم، فإنه يشتمل على أحكام صريحة تسند إليها الاختصاص بإحداث الوكالات البلدية المتمتعة بالشخصية المدنية والاستقلال المالي قصد تدبير شؤون المؤسسات  العمومية ذات الطابع الصناعي والتجاري.

وتلغى المؤسسات العمومية الصناعية والتجارية كقاعدة عامة بنفس الأداة القانونية التي تنشأ بها، لذا فإن المؤسسات العمومية الصناعية والتجارية الوطنية تلغى بقانون، وهي تعتبر الأداة القانونية التي تلغى بها المؤسسات العمومية الصناعية والتجارية الجهوية، أما المؤسسات العمومية الصناعية والتجارية . المحلية فإنها تلغى بقرار من المجلس الجماعي الذي توجد في ترابه هذه المؤسسة، وعموما فإن إلغاء المؤسسات العمومية الصناعية والتجارية يدخل في إطار السلطة التقديرية للإدارة، وذلك كالتالي:

- إما تحويلها إلى شركة مساهمة – إما بتفويتها للخواص – إما بتصفيتها، بحيث تحال أموالها وممتلكاتها إلى خزينة الدولة.

المطلب الثاني : الطبيعة القانونية الاعمال الصادرة عن للمؤسسات العمومية الاقتصادية بشأن اعمالها

يمكن القول بأن المؤسسات العمومية الاقتصادية, لا تختلف عن نظيراتها الادارية , فيوجد بها مدير رئيس مجلس الادارة . وقد صادق مجلس النواب يوم الثلاثاء 08 ماي 2012 على مشروع القانون التنظيمي, رقم 12-02 المتعلق بالتعيين في المناصب العليا تطبيقا لأحكام الفصلين 49 و 92 من الدستور، بموافقة نائبا ومعارضة 48 وامتناع 7 نواب.. 131

الفرع الاول :  بغض احكام المحكمة الادارية فيما يتعلق بقراراتها تجاه الموظفين

يتمثل هذا الجهاز في المجلس الإداري, الذي يعد أعلى سلطة إدارية داخل المؤسسة العمومية الصناعية و التجارية. يسند إليه الاختصاصات والقرارات العامة، مثل حصر الميزانية والحسابات وكيفية التمويل وإعداد النظام الأساسي للعاملين ....

ويتم اختيار أعضاء المجلس الإداري بقرار من السلطة الإدارية ذات الصلة بالمؤسسة العمومية الصناعية و التجارية. أو يتم انتخابهم من الهيئات التي يمثلونها .

ويجتمع المجلس الإداري في دورات عادية تحدد آجالها في قرار الإنشاء، كما يمكن أن يجتمع بمبادرة من رئيسه أو على طلب عدد محدد من أعضائه في قرار الإنشاء كلما اقتضت الضرورة ذلك ..

أما بالنسبة للعاملين في المؤسسات العمومية الصناعية والتجارية، فهم ينقسمون إلى قسمين: فئة تجار المحاسبين والمراقبين، وهؤلاء يعدون من الموظفين العموميين، أما بقية العاملين فيعتبرون أجراء يخضعون لقواعد القانون الخاص.

فئة الموظفين العموميين في المؤسسات العمومية الصناعية و التجارية

وتضم هذه الفئة كما سبقت الإشارة، العاملين الذين يضطلعون لمهام القيادة والتقرير والتسيير ، وتضم المدير والمحاسب وكبار المراقبين الذين يعدون أعوانا عموميين يخضعون لقواعد القانون العام ..

فمدير المؤسسة العمومية الصناعية والتجارية, يتم تعيينه بظهير شريف من قبل الملك، بناءا على اقتراح من سلطة الوصاية، وبذلك فهو يعتبر موظفا عموميا يخضع في ما يتعلق بوضعيته المالية والإدارية لقانون الوظيفة العمومية، كما تختص المحكمة الإدارية بالرباط لوحدها بالبت في المنازعات المتعلقة به، وذلك طبقا للمادة الثامنة من القانون المحدث للمحاكم الإدارية ، والتي تنص على أنه تختص المحكمة الإدارية للرباط وحدها بالبت في النزاعات المتعلقة بالوضعية الفردية للأشخاص المعينين بظهير شريف أو مرسوم.

وقد قضت المحكمة الإدارية بالرباط قسم الإلغاء الحكم 1138 بتاريخ 2003_10_09 بالقرار الصادر عن المدير العام المؤسسة عمومية القاضي بعزل مستخدم اذ يعتبر قرارا إداريا صادرا عن وساطة إدارية باعتبار هذه العقوبة هي في حد ذاتها إجراء تأديبي الذي طال المستخدم

وبهذا قضت المحكمة في إطار الدعوة الموازية وفي إطار القضاء الشامل القاضي بإلغاء القرار الصادر عن المدير. باعتباره سلطة ادارية , وان كل الحالات البت تعري الموظف وهو يعمل مع الإدارة سواء فيما يتعلق بالترقية او التأديب او حصوله على الأجور ومستحقاته هي من اختصاص المحكمة الإدارية وبهذا قبلت باختصاص المحكمة وأحيل الملف على القاضي لمواصلة الإجراءات .

وفيما يتعلق بالحكم الصادر عن المحكمة الإدارية بالرباط في إطار دعوى الإلغاء  رقم 426 الصادر بتاريخ 2008_02_28 بشأن العقوبات التأديبية التي اتخذها والي بنك المغرب في حق المستخدمين في إطار  الشطط في استعمال السلطة من خلال المعيار العضوي, ويهدف طلب الإلغاء الذي لحق مستخدم لدي بنك المغرب الذي حضر إحدى التجمعات النقابية , وحيث ان المادة الثامنة من القانون 90,41 المحدث للمحاكم الإدارية راى أن الموضوع من اختصاصها باعتبار والى بنك المغرب سلطة إدارية وإن اختصاص المحكمة الإدارية تبث في النزاعات المتعلقة بالوضعية الفردية للموظفين والعاملين في مرافق الدولة والمؤسسات العمومية والجماعات المحلية وأعتبر الحكم قابل للطعن في إطار دعوى الإلغاء فيما يتعلق بالقرار التأديبي الصادر عن قرارات إدارية بهدا قضت المحكمة الإدارية علنا ابتدائيا وحضوريا بانعقاد الاختصاص النوعي للبت في الطلب ومواصلة الإجراءات وإصدار الحكم النهائي.

  وقد سبق للمجلس الأعلى أن أكد على الصفة العمومية للمدير، حيث ذهب في أحد قراراته إلى أن "المدير المعين بظهير والذي يتولى تنفيذ  مجموع قرارات مجلس الإدارة له صفة موظف عمومي وكذلك بالنسبة للمحاسب العمومي بدوره يخضع لإحكام القانون العام ,و كبار المراقبين الذين يعدون أعوانا عموميين يخضعون لقواعد القانون العام . وبذلك فكل القرارات الصادرة عنهم تعتبر قرارات ادارية . يجوز الطعن فيها بالالغاء لدى المحكمة الادارية بالرباط.

بالنسبة للمتعاقدين مع الإدارة ومنهم المرتبطون مع المؤسسات العمومية  . بمقتضى عقود تتضمن الشروط الغير مألوفة في القانون الخاص ,ويخضعون للقانون العام وفئة أخرى أبرمت مع المؤسسات عقود خاصة تشبه العقود المبرمة في ظل قانون الشغل والتي تربط العاملين برب العمل.

إما بالنسبة للنظام المالي متعدد ومتنوع منها العائدات من الممتلكات الخاصة الرسوم المستخلصة والمساعدات والهيابات والقروض ولها ميزانية مستقلة, وتطبق عليها قواعد المحاسبة العمومية.

وعلي مستوى نظام الوصاية فتظهر جليا على مستوى الأشخاص من طرف تعيينهم في المؤسسة والوصاية على أعمال تكمن في المصادقة على بعض القرارات

الفرع الثاني :النتائج المترتبة عن إكتساب  المؤسسة العمومية الشخصية المعنوية

المؤسسة العمومية مرفق عام منح الشخصية المعنوية يخولها سلطات كثيرة منها:

للمؤسسة العمومية أن تتعاقد وتجري جميع التصرفات والإعمال التي من شأنها تحقيق غرض التي أنشأت من أجله , وتخضع كذلك لوائح داخلية لتنظيم أعمالها تتضمن القواعد التي تتبع في إدارتها والتي يجري عليها العمل في حساباتها المالية والتي تعتبر من الأموال العمومية , وعلى أن المؤسسات العمومية كأشخاص عامة مصلحيه يقابلها القيد التخصص بمعني الالتزام بالغرض التي أنشئت من أجله , كعنصر أساسي في مفهوم  وتحليل أسلوب المؤسسة العامة  من طرف السلطات العامة لتسيير المقاولة العامة . وهنا تظهر مسألة ضبط كيفية ممارسة النشاط الصناعي والتجاري من طرف المشرع والتي تظهر من خلال الغاية التي تؤدى به إلى إنشاء مؤسسة عامة صناعية وتجارية خارج معقل المرفق العام.

ويلعب عنصر الاحتكار كغاية ذات خصوصية كافية لتبرير تسيير نشاط اقتصادي في إطار مؤسسة عامة, فالمقاولات العامة التي تمارس نشاطها في إطار الاحتكار تنظوى أساسا في شكل مؤسسة عامة صناعية وتجارية , ويكون الاحتكار مرتبط في مهام المرفق العمومي المتميز .

ومن بين المؤسسات العمومية الصناعية والتجارية المناط بمهام المرفق والتي تمارس نشاطها في أطار الاحتكار يمكن ذكر المكتب الوطني للسكك الحديدية والذي يحتكر مرفق النقل ألسككي , ثم مكتب الوطني للبريد والمواصلات , وقد نجد بعض المؤسسات العمومية تتخصص في عنصر الاحتكار دون مهام المرفق العام وفي هذه الحياة يحظى عنصر الاحتكار بأهمية بالغة خاصة أن عنصر التخصص المرتبط بالمرفق العام غير موجود ,والاحتكار هنا هو الذي يجسد الخاصية أو الخصوصية التي تقوم مقام التخصص والتي تنشأ من أجلها المؤسسة العمومية الصناعية والتجارية ومن بين الأمثلة التي نذكر في هذا المجال هناك احتكار استغلال الثروة الفوسفاتية الموكولة للمكتب الشريف للفوسفات ,  ثم احتكار عدة جوانب من مادة الشاي والسكر الموكولة للمكتب الوطني للشاي والشكر .

ومن بين أمثلة المؤسسات العمومية الاقتصادية :

القطاعات المالية :

_ بنك المغرب

_صندوق الإيداع والتدبير

_ الصندوق الوطني للقرض ألفلاحي

القطاعات الصناعية:

_ مكتب الأبحاث والمساهمات الصناعية 

_ المختبر الرسمي للتحليلات والبحوث الكيماوية بالدار البيضاء

القطاعات المعدنية:

_ مكتب الابحاث والمساهمات المعدنية

_ المكتب الوطني للابحاث والاستثمارات البترولية

_ المكتب الشريف للفوسفاط

القطاع الفلاحي :

_المكتب الجهوي للاستثمارات الفلاحية

القطاع التجاري :

_ المكتب الوطني للشاي والسكر

القطاع الصناعي والتجاري:

_ ويشمل أنواع مختلفة من النشاطات مثل قطاع البريد والمواصلات السلكية والاسلكية مثل مكتب البريد والمواصلات السلكية والاسلكية

قطاع البناء :

_ المؤسسة الجهوية للبناء والتجهيز

_ مكتب المساكن العسكرية.

قطاع النقل :

_ المكتب الوطني للنقل

_ المكتب الوطني للسكك الحديدية

_ المكتب الوطني للمطارات

_مكتب استغلال الموانئ

قطاع توفير الماء:

_ المكتب الوطني للماء الصالح للشرب

قطاع انتاج الكهرباء:

_ المكتب الوطني للكهرباء

المبحث الثاني : النظام القانوني للمؤسسة العمومية في بعض الانظمة المقارنة (فرنسا – مصر)

 سنعرض في هذين النموذجين الفرنسي والمصري  في إطار المؤسسات العمومية على مستوى كيفية إنشائها وإلغئها وكيفية ادارتها والإشارة إلى التطور التي عرفته المؤسسة العمومية في هاذين النموذجين

المطلب الاول : الطبيعة القانونية للمؤسسة العمومية الاقتصادية في فرنسا

مع الثورة الفرنسية لسنة 1789 لم تعد في فرنسا أية سلطة أسمى من سلطة القانون بحيث لم يعد إدارة الملك بل أصبح القانون أسمى تعبير عن إرادة الأمة وهو ما عبر عنه دستور فرنسا لعام 1791.

                                          

وهو ما منح الإدارة وضعا متميزا جعلها تستفيد من قوة السلطة العامة، فالسلطة العامة يستمد اعتمادها كمعيار لتمييز الإدارة باعتبارها سلطة عامة فتصدر الأوامر والنواهي، و تلك تظهر فيها كشخص عادي تقوم بمجموعة من الأعمال المالية فتبيع و تشتري، و تخضع لقواعد القانون الخاص  مثلها مثل الأفراد.

وقد اعتمد هذا التمييز من قبل الكثير من الفقهاء خلال القرن 19، وعلى الخصوص الفقيه "لافريير la ferriere  "، و كذلك الشأن بالنسبة "لبرتلمي" و "دكروك ducrok" ، و "باتيbaty " ، حيث كانوا يبنون القانون الإداري كله على أساس التمييز بين أعمال السلطة والأعمال المادية والتسييرية.

ونتيجة التحولات التي مست مفهوم السيادة الذي ساد منذ القرن 19 حيث كانت مفاهيم الحرية الفردية وقدسية المبادرة أصبح القضاء يعتبر المرفق العام كمعيار عام لتطبيق القانون الإداري، من هنا بزغت فكرة المرفق العمومي في أعقاب البحث عن معيار آخر أكثر تمييزا ودقة، فأصبح المعيار الجديد في اختصاص القضاء الإداري والقضاء العادي، وبالتالي تطبيق قواعد القانون العام و قواعد القانون الخاص يستند بالأساس على فكرة القانون العام بدل السلطة العامة.

ونتيجة الحربين العالميتين الأولى والثانية والأزمة العالمية لسنة 1929، حدث تغيير في وظائف الدولة حيث أصبحت تتدخل في مجالات كانت حكرا على الأفراد بواسطة مرافق عامة صناعية وتجارية، مما سيحدث قطيعة داخل وحدة مفهوم المرفق العام معلنة عن أزمة المرفق العام إن على المستوى القانوني المحض، أوعلى المستوى الاديولوجي، ونتيجة الظروف السابقة ظهرت المرافق الصناعية والتجارية تقوم بنشاط مماثل لنشاط الأفراد.

وتخضع لأحكام القانوني العام والخاص كل في نطاق معين، وهذه الازدواجية في النظام القانوني تنجم عن ازدواجية المفهوم نفسه، و قد تميزت المرافق العمومية الصناعية والتجارية مع حكم محكمة التنازع الفرنسية في القضية المشهورة Bac Déloca، بتاريخ 22/01/1921.

وجاءت في حيثيات هذا الحكم أن العبارة عندما قامت بضمان نقل المسافرين من ضفة إلى أخرى مقابل أجرة معينة، فإن مستعمرة ساحل العاج تكون بذلك قد استغلت مرفقا للنقل ضمن نفس الشروط التي تستغل بها الخواص عادة.

ولذلك فالأضرار الناجمة عن استغلال العبارة، ينبغي أن تخضع مسؤوليتها للمحاكم العادية، لأن سلطة الحماية كانت تسير مرفق النقل بنفس الشروط التي تستعملها الخواص.

الفرع الاول : إنشاؤها وإلغاؤها

يختلف هذا الانشاء عما إدا كانت المؤسسة العامة وطنية أو محلية .

فالمؤسسة العامة الوطنية , قبل دستور 1958 كان إنشاؤها من اختصاص السلطة التشريعية أي القانون , أما بعد الدستور فإن المادة 34 منه قد نصت على أن إنشاء المؤسسات العمومية الوطنية من اختصاص السلطة التشريعية إذا تعلق الأمر بإنشاء أنواع جديدة منها إذا كان الأمر يتعلق بخلق مؤسسات عامة, فإن الإنشاء يكون من اختصاص السلطة التنفيذية كإنشاء الجامعات أو غرفة تجارية أو بنك .

أما المؤسسات العمومية المحلية فيتم إنشاؤها بقرار من السلطة الاستشارية للجماعات المحلية,

وبالنسبة لإلغائها فعلى المستوى الوطني يتم الاغتناء من نشاطها بمرسوم .

وعلى المستوى المحلي فيتم إلغاء المؤسسة العمومية بقرار من السلطة الاستشارية بعد بصديق سلطة الوصاية على ذلك .

الفرع الثاني : إدارة المؤسسة العمومية في فرنسا

يتشكل المجلس الإداري للمؤسسة العمومية :

_  تمثيل الدولة : والهدف منه هو الدفاع عن المصلحة العامة وخاصة في حلة النزاع عند تعارض المصالح, المصلحة العامة للمنتفعين والمصلحة الخاصة للمؤسسات في تحقيقها لمداخيل مالية , فهنا يتم التوفيق بين المصلحتين .

_  مدير المؤسسة العمومية :  يتم تعيينه غالبا من الوزير المختص بعد استشارة المجلس الإداري, ويعد دوره حيويا في المؤسسة إذ يتولى تنفيذ مقررات المجلس ويسهر على الأعمال اليومية للمؤسسة ويدير شؤونها الداخلية في العلاقات التي تنشئ بين الأفراد والأشخاص العمومية .

_ تمثيل العمال: ويتم بمرسوم بعد اقتراح من التنظيمات النقابية الأكثر تمثيلا.

_ تمثيل المستفيدين والمستهلكين: إما تتولى الدولة القيام بنفسها بالمهمة وإما بأن توكل بها إلى التنظيمات الأكثر تمثيلا .

_ الشخصيات المؤهلة: وقد منح المسرع للحكومة اختيار المتصرفين الإداريين يتم تعيينهم بمرسوم صادر 30 مارس 1962 وذلك بقرار من الوزير المختص .  أساسا بالخبرة الشخصية أو لتمثيلهم للمصالح الاجتماعية والاقتصادية.

أما اذا تعلق الامر بالمؤسسات العمومية المحلية فغن تعيين التصرفين الادارين تختص به السلطة المحلية.

" بعد أمثلة المؤسسات العمومية الاقتصادية : غرفة التحارة والصناعة – والغرفة الفلاحية .

وفي الميدان الصناعي :  مصلحة استغلال صناعات التبغ والكبريت .

في الميكانيك  : الوكالة الوطنية لمصانع " رونو" .

ميدان الكيمياء  : المكتب الوطني الصناعي" للآزوط" – معادن الدولة "لبوتاس والالزاس" .

ميدان الطاقة  : فحم فرنسا -  كهرباء فرنسا – الوكالة المستقلة للبترول .

الميدان الفلاحي : المكنب الوطني المهني للحبوب – الوكالة التجارية للكحول ,

ميدان النقل  : الموانئ البحرية المستقلة – مطارات باريس – المؤسسة الوطنية المكلفة بالاستغلال المطارات ذات النفع العام – الوكالة المستقلة للنقل بباريس ,

ميدان البحث  : المكتب الوطني للغابات – مكتب الأبحاث البترولية – المعهد الوطني لبحث الكيمياء التطبيقية .

ميدان السلف : الصندوق الوطني للقرض الفلاحي – الصندوق الوطني لصفقات الدولة والجماعات المحلية والمؤسسات العمومية .

ميدان الإعلام :  المؤسسة الوطنية للاداعة .

ميدان الفن: المسرح الوطني الشعبي.

ميادين أخرى : المكتب الوطني للدراسات الفضائية – المكب السياحي

وفي تعدد المرافق العمومية الصناعية والتجارية أدخلت ضمن طائفة قانونية يطلق عليها المشروعات العامة أو المقاولات العمومية بحيث أصبحت بعض المرافق العامة كتوزيع الماء والكهرباء ,تدخل ضمن المشروعات التي لا تتوفر عل عناصر المرفق العام كمشروع "رونو" للسيارات وشركات الدولي

وهذه المشروعات  أو المقاولات العمومية وإن كانت تفتقر إلى عناصر المرفق العام إلا أنها تشترك معه في خصائص كثيرة ونظام قانوني مشترك ,وذلك بخضوع المقاولات العمومية كما هو الشأن بالنسبة للمرافق العامة الاقتصادية تحكمها قواعد القانون الخاص لاعتبار عمالها أجراء , قواعد القانون  والعام . وتمتعها بامتيازات السلطة العامة التي يقرها القانون كنزع الملكية والتقيد الجبري, والإعفاء من الخضوع لنظام الإفلاس .

المطلب الثاني: الطبيعة القانونية للهيئات العامة في مصر

سنعرض بمقتضى قانون رقم 61 لسنة 1963 إلى إنشاء وإلغاء الهيئات العمة في مصر وكيفية إدارتها ثم النتائج المترتبة عن اكتسابها الشخصية المعنوية .

الفرع الاول : إنشاؤها وإلغاؤها  

تنشئ الهيئات العامة في مصر من طرف الرئيس الجمهورية وذلك اعتبارا للمادة الأولي من القانون 1963 " يجوز بقرار من رئيس الجمهورية إنشاء هيئة عامة لإدارة مرفق عام يقوم على مصلحة وخدمات عامة وتكون لها الشخصية الاعتبارية " .

ويعني قرار الإنشاء :

_ اسم الهيئة ومركزها

_ بيان الأموال التي تدخل في الذمة المالية

_ ما يكون لها من اختصاصات السلطة العامة لتحقيق الغرض التي أنشأت من اجله

ولا يمكن إدخال أي تعديل الا بقانون .

أما بالنسبة لإلغاء الهيآت العامة فهي تلغى بقرار من رئيس الجمهورية .بمعنى أنها تنتهي بأداة التي أنشأتها كما نصت المادة 17 من القانون المشار إليه أنه " يكون إدماج المؤسسة  العامة وإلغاؤها بقرار من رئيس الجمهورية " 

الفرع الثاني : كيفية إدارة الهيئات العامة في مصر

مجلس غدارة الهيئة : وهو السلطة العليا في الهيئة العامة ويتم اختياره وتشكيله حسب الكفآت .

ورئيس مجلس الإدارة : يعتبر السلطة التنفيذية في الهيئة العامة ويقوم بتنفيذ التي يتخدخا المجلس ويتولى ادارتها وتصريف أموالها طبقا للأحكام التي بتضمنها قرار رئيس الجمهورية

أما على مستوى النتائج المترتبة عن اكتساب الشخصية المعنوية :

تعتبر الهيئة العامة مرفقا عاما منح الشخصية المعنوية ليتوفر على قدر كبير من الاستقلال الإداري والمالي والفني حتى يتسنى له تحقيق الغرض الذي احدث من اجله:

 له حق التعاقد وإجراء جميع التصرفات المالية والأعمال التي من شأنها تحقيق المصلحة العامة

 وضع لوائح داخلية لتنظيم إعمال المرفق وفي إدارة المرفق إداريا وماليا وفي الحدود المنصوص في قرار رئيس الجمهورية

وتطبيق القواعد والإحكام المتعلقة بالأموال العامة للهيئة العامة التي تعتبر أموال عامة

وإعداد مشروع الميزانية الخاصة بالهيئة وفق للقوانين ومقررات رئيس الجمهورية:

إلا ان الاستقلال التي تتمتع به الهينة ليس استقلال مطلقا وإنما مقيد بمبدأ التخصص بمعنى أن الهيأة  ملزمة بتحقيق الغرض التي أنشأت من اجله ’ وهي قيد المراقبة الإدارية وتخضع لوصاية الوزير المختص فهو الذي يملك سلطة التوجيه والإشراف والرقابة .

" وعن أنواع الهيأة العامة في مصر :

_   الهيأة العامة للتصنع والشؤون المطابع الأميرية ولتنفيذ مجمع الحديد والصلب (وتتبع لوزارة الصناعة والبترول والثروة المعدنية )

_   الهيأة العامة المصرية للمساحة الجيولوجية والمشروعات المعدنية ( وتتبع لوزارة الدولة للبترول والثروة المعدنية )

_    الهيأة العمة المصرية لكهرباء الريف (وتتبع وزارة الكهرباء )

_   الهيأة العمة المصرية والهيأة العمة للتعاون الزراعي ( وزارة الزراعة )

_    الهيأة العامة المصرية للاصطلاح الزراعي والهيأة العامة للاستزراع وتنمية الأراضي ( وزارة استصلاح الأراضي الأراضي والإصلاح الزراعي )

هيأة السد العالي وخزان أسوان والهيأة المصرية العامة للسياحة  .

خاتمة :

اذا كانت بعض إحكام المحاكم الإدارية ميزت بين النزاعات المتعلقة بالوضعية الفردية للعاملين بالمؤسسات العمومية والتي تحكمها قواعد القانون الخاص والنزاعات الناتجة عن القواعد التنظيمية

والتي يرفع الشأن فيها للقضاء الإداري . ولم تقف الإحكام الإدارية عن هذا الموقف بل تجاوزته إلى إبعاد من ذلك واعتبرت  ان القرارات الصادرة عن مديري المؤسسات العمومية التجارية والصناعية بصفتهم سلطة إدارية , ليست لهم طبيعة إداري.

لائحة المراجع :

1_ د .  مليكة السروخ : النظرية العامة للمرفق العام مرجع سابق

2_ د . محمد الاعرج : التنظيم القانوني للمؤسسات العمومية التجارية والصناعية بالمغرب_ مرجع . ج 2002                  

3 _ د. جمال الدين زهير : محاضرات في مادة المرافق العمومية الكبرى